城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化特征與路徑
——以汕頭為例

駱文標

（廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院，廣州510290）

1 我國城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的現(xiàn)狀類型及特征

改革開放后，我國的城鎮(zhèn)化表現(xiàn)出4種獨具特色的發(fā)展模式：國有企業(yè)帶動的城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟帶動的城鎮(zhèn)化、分散家庭工業(yè)為特征的“小農工業(yè)化”帶動的城鎮(zhèn)化和外向型以及混合型經濟帶動的城鎮(zhèn)化[1]。除了大城市邊緣區(qū)的城鄉(xiāng)混雜地區(qū)外，這4種城鎮(zhèn)化模式以不同的方式影響了鄉(xiāng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，形成不同類型的城鄉(xiāng)混雜地區(qū)。就目前而言,中國存在3類典型的城鄉(xiāng)混雜地區(qū)，其特征與成因如表1所示。

2 城鄉(xiāng)混雜地區(qū)形成過程與原因

2.1 城鄉(xiāng)混雜地區(qū)形成過程

2.1.1 20世紀80年代末以前：城鄉(xiāng)混雜地區(qū)形成階段

改革開放后，隨著農業(yè)生產力的提高，鄉(xiāng)村地區(qū)非農化開始發(fā)展，東南沿海部分地區(qū)的鄉(xiāng)村工業(yè)化帶動了當?shù)氐某擎?zhèn)化[2，3]，促進了“離土不離鄉(xiāng)”的“就地城鎮(zhèn)化”發(fā)展。由于這一時期鄉(xiāng)村工業(yè)化主要是集體所有制，使用本村集體所有土地，城鄉(xiāng)土地矛盾尚未凸顯。

表1城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的類型

2.1.2 20世紀90年代至2002年：城鄉(xiāng)混雜地區(qū)發(fā)展階段

這一時期，鄉(xiāng)村地區(qū)非農經濟快速增長，鄉(xiāng)村地區(qū)非農化和“就地城鎮(zhèn)化”也隨之加速發(fā)展，農村轉移人口也迅速在大城市及大城市周邊形成集聚。一些地區(qū)出現(xiàn)土地低效利用，城鎮(zhèn)體系扁平化的現(xiàn)象，城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的城鄉(xiāng)矛盾開始顯現(xiàn)。隨著政策的調整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多改制為民營企業(yè)，外向型經濟也快速崛起。部分地區(qū)（如佛山地區(qū)）的外向型經濟和園區(qū)經濟逐漸壯大，并取代了農村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的主導地位。

2.1.3 2002—2012年：城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的城鄉(xiāng)滲透階段

2.1.4 2012年至今：城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的城鄉(xiāng)融合階段

2012年以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展逐漸從規(guī)模擴張向質量提升，并強調了鄉(xiāng)村振興與城鎮(zhèn)化的協(xié)同發(fā)展。在“控增優(yōu)存”的土地利用政策影響下，各地強化了對農村土地的保護，有效地減緩了城鎮(zhèn)建設用地的盲目擴張。同時，近年來政府采取了保障農業(yè)轉移人口市民化，消除城鄉(xiāng)戶籍障礙等手段，有效促進了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

2.2 城鄉(xiāng)混雜地區(qū)形成的主要原因

2.2.1 “自下而上”的農村城鎮(zhèn)化過程中的土地制度障礙

由于我國“二元化”的城鄉(xiāng)土地管理制度，城鄉(xiāng)土地資源管理長期處于分離狀態(tài)。受土地政策的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展帶動的土地城鎮(zhèn)化，始終難以與城市完全接軌，鄉(xiāng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程很容易中斷，使這些地區(qū)長期處于半城鎮(zhèn)化的狀態(tài)。

2.2.2 “自上而下”的快速城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)發(fā)展權的博弈

“自上而下”的相互滲透發(fā)生在快速城鎮(zhèn)化和城市急劇擴張時期，是由城市擴張帶動的農村地區(qū)城鎮(zhèn)化。主要表現(xiàn)為在傳統(tǒng)的農村地區(qū)形成工業(yè)園、外來人口居住區(qū)等多種新型城市功能載體，并使這一地區(qū)成為各類功能疊合，多種要素互相流動、交匯與激烈博弈的獨特區(qū)域[4]。20世紀80年代末，國家推行土地有償使用制度，在一定程度上導致了地方財政對土地出讓收入的過度依賴，盲目增加城鎮(zhèn)建設土地供給，同時為減少開發(fā)成本，規(guī)劃建設往往刻意避讓村莊，使這些村莊變?yōu)槌侵写澹瑥亩纬伞俺欠浅恰⒋宸谴濉钡某青l(xiāng)混雜區(qū)。

2.2.3 特殊的“城鄉(xiāng)二元體制”對城鄉(xiāng)關系的長期分割

戶籍制度和鄉(xiāng)土觀念的差異也是阻礙城鄉(xiāng)進一步融合的重要因素。城鄉(xiāng)空間滲透過程中，“二元化”的戶籍制度和社會生活形態(tài)成為阻礙城鄉(xiāng)融合重要障礙。這一制度使城鄉(xiāng)混雜地區(qū)“城鎮(zhèn)化”的農民與城市居民在生活方式、文化觀念以及公共服務和社會保障等方面長期存在明顯差異。加之在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土觀念影響下，城鄉(xiāng)居民在文化心理層面也長期處于分割狀態(tài)，城鄉(xiāng)之間形成了差異明顯的生活形態(tài)和價值觀念，即使已經完全“非農化”的鄉(xiāng)村地區(qū)，城鄉(xiāng)居民還是存在明顯的社會屬性上的差別，成為“半城鎮(zhèn)化市民”。

規(guī)定強制使用再生水和不得使用飲用水的用途，是發(fā)展再生水利用、擴大再生水利用市場空間、為再生水項目提供明確市場預期的必需。工業(yè)、農業(yè)和城市用水的諸多項目都受到限制，只能使用再生水；甚至規(guī)定在有再生水供應的地區(qū)不允許使用其他類型的非飲用水（如海水淡化水）。同時，為了保障水質安全，也限制將再生水用于接觸性環(huán)境用水、不利水文地質條件下補給地下水等。

3 汕頭市城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的城鎮(zhèn)化路徑研究

3.1 汕頭城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的現(xiàn)狀特征

汕頭是一個典型的城鄉(xiāng)一體化地區(qū)[5]，是典型的市場經濟剛剛建立時期“家庭工業(yè)為主導的‘小農工業(yè)化’帶動下的城鎮(zhèn)化”模式。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，汕頭的城鎮(zhèn)化水平雖然穩(wěn)定在約70%，但有超過11.5%的人口處于城鄉(xiāng)接合部，城鎮(zhèn)人口中依然有大量的農村人口。

這一地區(qū)是汕頭早期工業(yè)化的重要空間載體，其工業(yè)也是國民經濟的重要支柱。但是其存在的經濟、社會和空間問題成為汕頭城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的重要挑戰(zhàn)。雖然李晨、樊華，李晶晶等[5，6]分別從城鄉(xiāng)空間，產業(yè)轉型等方面提出了汕頭城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的治理策略。但是從當前的發(fā)展情況看城鄉(xiāng)混雜現(xiàn)象的依舊突出，主要特征如表2所示。

表2汕頭城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的特征

3.2 汕頭城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的問題所在

3.2.1 “自下而上”的鄉(xiāng)村工業(yè)化陷入“小農經濟”的惡性循環(huán)

與其他地區(qū)相似，汕頭城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的成因與鄉(xiāng)村地區(qū)工業(yè)發(fā)展關系密切。汕頭小商品經濟和農村工業(yè)化經歷了70多年的發(fā)展，成為全球重要的玩具和內衣生產基地，推動了鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化。雖然小微企業(yè)為主導構建起來的生產關系，具有較強的自組織特性，組織方式靈活，并具有成本優(yōu)勢。但是由于這種經濟模式逃脫不了“小農經濟”困境，容易陷入盲目擴大再生產的惡性循環(huán)中。這種資本循環(huán)累積模式是汕頭鄉(xiāng)村地區(qū)小微企業(yè)無序擴張，城鄉(xiāng)用地違規(guī)使用的重要原因。

3.2.2 城鄉(xiāng)二元土地管理體制下，空間管理制度缺失

空間上看，汕頭國有土地與集體土地相互交錯，但是由于土地管理制度存在的差異，集體土地長期處于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門的有效管理以外。以往規(guī)劃均強調通過強化城鄉(xiāng)土地管理，并通過功能整合的組團發(fā)展模式，強化中心帶動作用來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間。但由于缺乏統(tǒng)籌整體的“頂層設計”，空間管理措施難以落實，無論是國土還是規(guī)劃部門，均沒有制訂出一套行之有效的城鄉(xiāng)空間管理方案。

3.2.3 根深蒂固宗族觀念下，行政管理失效

汕頭城鄉(xiāng)混雜地區(qū)保持著傳統(tǒng)的宗族觀念，在經濟與社會組織中，小共同體發(fā)達，自治力強，使其生產關系與生產組織模式出現(xiàn)明顯的自組織特征。這種社會心理因素也是汕頭地區(qū)社會經濟關系相對封閉的根源，也是城鄉(xiāng)混雜地區(qū)形成的重要原因，促使了保守的祖宗觀念→社會關系的自組織→生產關系的（工業(yè)）自組織→空間的自組織→城鄉(xiāng)混雜（半城鎮(zhèn)化）形成。

3.3 汕頭城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的城鎮(zhèn)化治理路徑

汕頭城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的城鎮(zhèn)化治理，既有自身的特征，也面臨與其他地區(qū)相似的問題。其治理既需要優(yōu)化和完善城鄉(xiāng)關系，也需要重新界定城鄉(xiāng)空間管制手段，具體而言需從以下幾個方面開展。

3.3.1 “控增優(yōu)存”建立有效的頂層設計，指導城鄉(xiāng)空間治理

汕頭土地空間開發(fā)已近30%，空間資源有限。為此，首先應對增量空間和存量空間進行管制。隨著國土空間規(guī)劃編制，與之相適應的全新的空間治理體系呼之欲出，為汕頭治理城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的土地無序擴張?zhí)峁┝诵碌恼吖ぞ摺Ｉ穷^應抓住規(guī)劃編制與管理改革的機遇，通過“三區(qū)三線”劃定、關注全域空間要素，形成空間管控“一張圖”，有效統(tǒng)籌空間資源。在此基礎上嚴肅法制化管理，建立適應城鄉(xiāng)混雜地區(qū)發(fā)展要求的規(guī)劃與管理制度。

3.3.2 創(chuàng)新驅動促進生產模式轉型，轉變發(fā)展動力

“小農工業(yè)化”是汕頭城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的經濟基礎。目前，汕頭雖早已開始“工業(yè)入園”的政策引導，但是小微企業(yè)的入園積極性并不高。從佛山等地的經驗來看，汕頭地區(qū)應打破單一的小商品經濟為主導的發(fā)展模式。需要通過創(chuàng)新驅動，打破“小農工業(yè)化”的資本積累模式，提高生產要素的投入產出效率。

3.3.3 強化體制機制創(chuàng)新，突破城鄉(xiāng)二元化的社會結構

傳統(tǒng)的社會形態(tài)和宗族觀念一直是汕頭地區(qū)行政管理和城鄉(xiāng)治理的主要挑戰(zhàn)。汕頭的體制機制創(chuàng)新，需要從突破城鄉(xiāng)二元社會結構入手，通過強化行政管理，優(yōu)化制度安排，發(fā)揮村集體在基層管理中的作用。同時，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一人口管理制度和公共服務共享機制，并努力消除城鄉(xiāng)人口在生活方式和文化上的隔閡。可以借鑒蘇南地區(qū)經驗，建立“鎮(zhèn)—村”兩級社區(qū)管理制度，淡化鎮(zhèn)、村社區(qū)治理差異。

3.3.4 優(yōu)化城鄉(xiāng)土地管理體制，探索集體土地出讓制度

由于汕頭城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的集體土地與城鎮(zhèn)國有土地高度混雜，管理難度相對較大。因此，要優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源出讓管理制度，特別是要探索建立農村集體土地與城鎮(zhèn)建設用地同價同權出讓制度，消除城鄉(xiāng)混雜地區(qū)進一步城鎮(zhèn)化的制度障礙。同時，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃管理水平，推廣實施鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證制度，發(fā)揮規(guī)劃管理部門的作用，有效管理農村建設用地。

4 結論

對比其他地區(qū)，汕頭的城鄉(xiāng)混雜地區(qū)既有其特殊性也有典型性。從珠三角和長三角城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的治理經驗上看，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地、社會、經濟等關系是提高城鎮(zhèn)化質量的重要手段。在當前新型城鎮(zhèn)化建設要求的引導下，推動城鄉(xiāng)混雜地區(qū)城鎮(zhèn)化質量提升，不僅需要優(yōu)化空間結構，更要以“人的城鎮(zhèn)化”為核心，從社會結構和體制機制的創(chuàng)新入手，強化城鄉(xiāng)空間資源管理和消除城鄉(xiāng)二元結構。面對新型城鎮(zhèn)化建設的不斷深化，以及城鎮(zhèn)化需求的不斷轉變，探索這一類特殊地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化治理路徑，未來依然還有較大的研究價值。