我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入及發(fā)展趨勢(shì)探討

文/本刊編輯部 郄江華 王聰聰

我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于從高速度向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)換期，生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的形勢(shì)依然嚴(yán)峻，協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)要求更加迫切，生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)仍處于攻堅(jiān)克難、負(fù)重前行的關(guān)鍵期[1，2]。“十四五”期間，應(yīng)堅(jiān)定不移地堅(jiān)持戰(zhàn)略思維、系統(tǒng)思維、底線(xiàn)思維，面向美麗中國(guó)建設(shè)目標(biāo)，穩(wěn)中求進(jìn)、統(tǒng)籌兼顧。從強(qiáng)化綠色發(fā)展機(jī)制入手，以綠色發(fā)展為主線(xiàn)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局，不斷提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展、人民生活品質(zhì)的提升以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)水平。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入情況分析

改革開(kāi)放以來(lái)，特別是“十五”時(shí)期開(kāi)始，國(guó)家積極拓寬環(huán)境保護(hù)投資渠道，提高資金保障水平，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)，全社會(huì)環(huán)境保護(hù)投資得到較快增長(zhǎng)。“十一五”期間，國(guó)家首次將“211環(huán)境保護(hù)”科目納入政府收支分類(lèi)體系，為政府環(huán)境保護(hù)投資穩(wěn)步增長(zhǎng)打下基礎(chǔ)。“十二五”以來(lái)，全國(guó)各地把環(huán)境容量和資源承載力作為前提條件，認(rèn)真處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與創(chuàng)新轉(zhuǎn)型、節(jié)約資源與保護(hù)環(huán)境的關(guān)系，發(fā)揮環(huán)境保護(hù)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)化和保障作用、對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的先導(dǎo)和倒逼作用，加大環(huán)境污染治理投資力度，積極探索環(huán)境保護(hù)新道路，推動(dòng)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型的軌道[3]。

2016年，我國(guó)環(huán)境污染治理投資總額約為9 220億元（見(jiàn)表1和圖1），比2001年增長(zhǎng)6.9倍。其中，城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資5 412億元，比2001年增長(zhǎng)7.3倍；工業(yè)污染源治理投資819億元（見(jiàn)表2和圖2），增長(zhǎng)3.7倍；當(dāng)年完成環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)投資2 989億元，增長(zhǎng)7.9倍。城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中，燃?xì)馔顿Y532億元，比2001年增長(zhǎng)5.5倍；集中供熱投資663億元，增長(zhǎng)6.3倍；排水投資1 486億元，增長(zhǎng)5.1倍；園林綠化投資2 171億元，增長(zhǎng)11倍；市容環(huán)境衛(wèi)生投資561億元，增長(zhǎng)8.8倍。工業(yè)污染源治理投資中，治理廢水投資108億元，比2001年增長(zhǎng)0.5倍；治理廢氣投資562億元，增長(zhǎng)7.5倍；治理固體廢物投資47億元，增長(zhǎng)1.5倍；治理噪聲投資0.6億元，與2001年基本持平；治理其他投資102億元，增長(zhǎng)5.2倍[4]。

表1 2015—2017年環(huán)境污染治理投資億元

圖1 2015—2017年環(huán)境污染治理投資

表2 2015—2017年工業(yè)污染源治理投資萬(wàn)元

圖2 2015—2017年工業(yè)污染治理投資

未來(lái)生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)分析

“十四五”期間，中國(guó)進(jìn)入新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)既面臨難得的歷史機(jī)遇，也面臨更加突出的挑戰(zhàn)。

1.生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善

2020年政府工作報(bào)告指出，三大攻堅(jiān)戰(zhàn)取得關(guān)鍵性進(jìn)展，生態(tài)環(huán)境總體得到改善。據(jù)《2019年中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，2019年，細(xì)顆粒物（PM2.5）未達(dá)標(biāo)地級(jí)及以上城市年均濃度比2015年下降23.1%。達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類(lèi)水體比例比2015年提升8.9%，國(guó)控劣Ⅴ類(lèi)斷面比例比2015年下降6.3%，化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物污染物排放總量累計(jì)分別下降11.5%、11.9%、22.5%、16.3%。同時(shí)，綠色發(fā)展水平明顯提升，生態(tài)文明建設(shè)體制改革順利推進(jìn)，形成了一批有效的方式方法，解決了一大批突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，全社會(huì)生態(tài)環(huán)保意識(shí)顯著增強(qiáng)。面向未來(lái)一段時(shí)期的生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，預(yù)計(jì)2035年生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國(guó)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。美麗中國(guó)既是社會(huì)主義現(xiàn)代化的詩(shī)意表達(dá)，同時(shí)具有深厚的哲學(xué)和科學(xué)含義，代表著人與自然在較高發(fā)展水平上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)是美麗中國(guó)基本建成的前提與重要特征。

2.“三個(gè)沒(méi)有根本改變”

近年來(lái)，雖然生態(tài)環(huán)境取得了明顯改善，但是生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜，“三個(gè)沒(méi)有根本改變”是當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)的根本特征。

第一，以重化工為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、以煤為主的能源結(jié)構(gòu)、以公路貨運(yùn)為主的運(yùn)輸結(jié)構(gòu)沒(méi)有根本改變。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，《2019年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，2018年我國(guó)三次產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重為7.2∶40.7∶52.2，第二產(chǎn)業(yè)比重依舊偏高，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)第二產(chǎn)業(yè)比重是美國(guó)、歐盟、澳大利亞、日本的2.15倍、1.79倍、1.62倍、1.34倍。在能源結(jié)構(gòu)方面，2019年版《BP世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，我國(guó)是世界上最大的能源消費(fèi)國(guó)、煤炭消費(fèi)國(guó)以及金屬礦產(chǎn)消費(fèi)國(guó)，約占全球能源消費(fèi)量的24%，約占全球煤炭消費(fèi)量的50%。《中國(guó)能源發(fā)展報(bào)告2020》顯示，2019年我國(guó)煤炭消費(fèi)量占全國(guó)能源消費(fèi)總量的57.7%，占比超過(guò)一半以上；天然氣、水電、核電、風(fēng)電等清潔能源消費(fèi)量?jī)H占能源消費(fèi)總量的23.4%。京津冀區(qū)域單位國(guó)土面積的煤炭消耗量是美國(guó)的40多倍。在運(yùn)輸結(jié)構(gòu)方面，我國(guó)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)仍以公路貨運(yùn)為主，2019年約占74%。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，就單位運(yùn)量排放主要污染物數(shù)據(jù)相比，公路貨運(yùn)是鐵路貨運(yùn)的13倍。

第二，環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的嚴(yán)峻形勢(shì)沒(méi)有根本改變。生態(tài)環(huán)境部公布的《2019年全國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量簡(jiǎn)況》顯示，全國(guó)337個(gè)地級(jí)及以上城市細(xì)顆粒物濃度尚未達(dá)標(biāo)，我國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)城市數(shù)量仍不足一半，其中京津冀及周邊地區(qū)“2+26”城市平均優(yōu)良天數(shù)比例僅為53.1%；七大流域中的五大流域（黃河、松花江、淮河、遼河和海河）為輕度污染，開(kāi)展?fàn)I養(yǎng)狀態(tài)監(jiān)測(cè)的107個(gè)重要湖泊（水庫(kù)）中有28%的湖泊（水庫(kù)）處于輕度或中度富營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)；全國(guó)有32.6%的縣域面積生態(tài)質(zhì)量為較差和差。

第三，生態(tài)環(huán)境事件多發(fā)頻發(fā)的高風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)沒(méi)有根本改變。在制藥、化工、造紙等高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)企業(yè)集聚的沿江、沿河、沿海區(qū)域，水環(huán)境受體敏感性高，突發(fā)水環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)突出。長(zhǎng)江、黃河、珠江等重點(diǎn)流域，大量工業(yè)企業(yè)沿江河而建，特別是化工園區(qū)和重點(diǎn)化工企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系建設(shè)不完善，一旦發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件，將對(duì)流域水環(huán)境造成嚴(yán)重影響，危及飲用水安全。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控體系薄弱，重點(diǎn)流域、重要水源地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與防控體系尚不健全。安全生產(chǎn)事件引發(fā)的次生環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件也不容忽視。

3.生態(tài)環(huán)境保護(hù)需久久為功

從國(guó)家發(fā)展階段看，到2035年我國(guó)將整體進(jìn)入高收入國(guó)家行列，基本實(shí)現(xiàn)與社會(huì)主義現(xiàn)代化目標(biāo)相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，未來(lái)一段時(shí)期我國(guó)將處于協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、提升人民生活品質(zhì)和提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)水平的協(xié)同推進(jìn)時(shí)期。

第一，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于從高速度向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)換期，全要素生產(chǎn)率有望提升，制約綠色發(fā)展方式形成的不利因素猶存且影響程度可能加大。由于GDP基數(shù)不斷變大，經(jīng)濟(jì)增速平穩(wěn)回落，2019年我國(guó)GDP同比增長(zhǎng)6.1%，比上年回落0.6%。2020年第一季度我國(guó)GDP同比下降6.8%。世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織（IMF）最新預(yù)測(cè)結(jié)果顯示，2020年全球GDP分別下降5.2%和3%，我國(guó)GDP仍分別增長(zhǎng)1%和1.2%。“十四五”期間，經(jīng)濟(jì)增速回落一定程度上降低了對(duì)資源環(huán)境的新增需求，減輕生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性負(fù)荷，但部分地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展和保護(hù)的難度加大，對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和粗放發(fā)展存在路徑依賴(lài)，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視程度減弱、保護(hù)意愿下降、行動(dòng)要求放松、投入力度減小的風(fēng)險(xiǎn)有所增加。

第二，產(chǎn)業(yè)、能源、交通等結(jié)構(gòu)調(diào)整仍將長(zhǎng)期處于膠著期，持續(xù)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展仍需長(zhǎng)期努力。據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)，主要工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量依然處于高位平臺(tái)期，鋼鐵、石化、火電等我國(guó)傳統(tǒng)重工業(yè)行業(yè)主要產(chǎn)品產(chǎn)量將在2020年左右進(jìn)入峰值，并保持5～10年的峰值平臺(tái)期。“十四五”時(shí)期煤炭消費(fèi)總量仍將增加，能源消費(fèi)總量將達(dá)到5.6×109～5.7×109噸標(biāo)準(zhǔn)煤。2019年，鐵路貨運(yùn)量比重為9.2%，公路貨運(yùn)比重為73%，以公路貨運(yùn)為主的運(yùn)輸結(jié)構(gòu)沒(méi)有根本改變，機(jī)動(dòng)車(chē)保有量仍將繼續(xù)增長(zhǎng)。

第三，科技革命加快推進(jìn)，科技治污的需求對(duì)新技術(shù)研發(fā)提出更高要求。“十四五”時(shí)期，我國(guó)有望進(jìn)入科技紅利期，以信息科技為核心的未來(lái)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、虛擬現(xiàn)實(shí)技術(shù)、人工智能技術(shù)，無(wú)人工廠(chǎng)、無(wú)人車(chē)間、無(wú)人物流、無(wú)人售賣(mài)將逐步成為常態(tài)，對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)就業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)物流、用戶(hù)體驗(yàn)等產(chǎn)生革命性影響。以新能源科技為驅(qū)動(dòng)的儲(chǔ)能釋能技術(shù)，以材料科技為支撐的制造技術(shù)革命，將全方位革新社會(huì)生產(chǎn)、生活、消費(fèi)等。這有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的清潔化、綠色化升級(jí)，從根本上改變環(huán)境污染特征，同時(shí)新技術(shù)、新業(yè)態(tài)也將給生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)新手段，有助于持續(xù)提升環(huán)境治理能力現(xiàn)代化水平。

第四，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展深化，社會(huì)結(jié)構(gòu)和群體訴求趨于多樣，優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給水平和需求將不斷提升。城鎮(zhèn)化仍將是高質(zhì)量發(fā)展的主要推力與標(biāo)志，中西部地區(qū)處于城鎮(zhèn)化加速時(shí)期，將是城鎮(zhèn)化主要?jiǎng)恿Π鍓K。“十四五”時(shí)期，我國(guó)60歲以上人口將達(dá)到3億人，超過(guò)20%，步入深度老齡化社會(huì)。我國(guó)人均GDP將達(dá)到13 000～14 000美元，中等收入群體接近總?cè)丝诘囊话耄W(wǎng)民數(shù)量超過(guò)10億人，總體進(jìn)入消費(fèi)型社會(huì)、網(wǎng)絡(luò)型社會(huì)。信息渠道增多，傳播方式和表達(dá)訴求方式跨入全民“微時(shí)代”，社會(huì)價(jià)值觀(guān)更趨多元化，社會(huì)治理認(rèn)同度正面臨挑戰(zhàn)。隨著生活方式改變和消費(fèi)升級(jí)，新技術(shù)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展應(yīng)用帶來(lái)新型生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，快遞包裝物、電子廢棄物、海洋微塑料等問(wèn)題凸顯。

第五，國(guó)家治理體系與治理能力管理體系、能力機(jī)制形成還需要較長(zhǎng)磨合期，綠色發(fā)展機(jī)制還不完善。生態(tài)文明建設(shè)體制機(jī)制改革頂層設(shè)計(jì)基本完成，相關(guān)文件已經(jīng)出臺(tái)，但距離各地區(qū)、各部門(mén)建立完善的機(jī)構(gòu)、強(qiáng)有力的人才隊(duì)伍，形成有效配套機(jī)制與能力，落實(shí)各項(xiàng)改革要求，實(shí)施有效管理，還需要一定時(shí)間。特別是新形勢(shì)新要求下，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力和環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板壓力較大，地方在整合組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍等工作中還有較大差距。