我國環境保護工作的發展及成果

文/本刊編輯部 郄江華 王聰聰

在社會的持續發展過程中，我國環境保護事業發展迅速，社會各界環境保護意識明顯提高，貫徹綠色發展理念的自覺性、主動性顯著增強，環境立法和環保機制建設日趨完善，環境質量惡化趨勢得到了基本控制，生態文明建設成效初顯。同時，我國的環境事業仍然面臨諸多問題和挑戰，環境保護工作仍然任重道遠。我們一定要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，堅持人與自然和諧共生，堅持節約資源和環境保護的基本國策，著力推進綠色發展，解決突出環境問題，加大生態系統保護力度，改革生態環境監管體制，堅決貫徹“經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設”五位一體總體布局，早日實現生態環境的根本好轉和建成“美麗中國”的目標。

改革開放以來環境保護法律法規的發展

改革開放40年來，我國的環境保護事業逐漸起步，環境保護理念逐步確立，先后出臺了一系列環境保護法律法規和政策措施，環境保護投入大幅增加，環境污染治理不斷推進，生態環境保護建設不斷加強，城鄉居民生活環境持續改善。特別是黨的十八大以來，黨中央確立了“五位一體”總體布局，對生態文明建設作出了頂層設計和總體部署，將綠色發展作為“十三五”乃至更長時期我國經濟社會發展的基本理念，生態文明建設全面發力，不斷深入，取得了積極進展，揭開了嶄新的一頁。

20世紀70年代，我國的環境保護理念從無到有，環境保護工作開始逐步開展。1972年，聯合國人類環境會議通過了《人類環境宣言》；1973年，國務院召開第一次全國環境保護會議，審議通過了環境保護工作方針和我國第一個環境保護文件——《關于保護和改善環境的若干規定》，成為我國環境保護事業的第一個里程碑；1978年，我國第一次在憲法中對環境保護作出“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害”的規定，為我國環境法制建設和環境保護事業的發展奠定了基礎；1983年，我國召開第二次全國環境保護會議，正式把環境保護確定為我國的一項基本國策；1984年，國務院發出《關于環境保護工作決定》，對有關保護環境、防治污染的一系列重大問題，包括環境保護的資金渠道都做出了比較明確的規定，環境保護開始納入國民經濟和社會發展計劃，成為經濟和社會生活的重要組成部分。

“八五”期間，我國提出了《我國環境與發展十大對策》，明確指出走可持續發展道路是當代我國以及未來的必然選擇。我國批準發布了《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書》，從人口、環境與發展的具體國情出發，提出了我國可持續發展的總體戰略、對策以及行動方案，確定了污染治理和生態保護的重點，加大了執法力度，積極穩步推行各項環境保護管理制度和措施，環境保護工作取得了較好的效果。

“九五”期間，第八屆全國人大第四次會議審議通過了《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》，把實施可持續發展作為現代化建設的一項重大戰略，使可持續發展戰略在我國經濟建設和社會發展過程中得以實施。國務院發布了《關于環境保護若干問題的決定》（國發〔1996〕31號文件），實施《污染物排放總量控制計劃》和《跨世紀綠色工程規劃》，國家確定的“九五”環境保護目標基本實現，環境污染防治取得階段性進展，我國環境保護事業進入快速發展時期。

“十五”期間，黨中央、國務院提出了樹立科學發展觀，構建和諧社會的重大戰略思想，頒布了一系列環境保護法律、自然資源法、環境保護行政法規、環境保護部門規章和規范性文件、地方性環境法規和地方政府規章等。2002年，我國第一部循環經濟立法《清潔生產促進法》制定出臺，標志著我國污染治理模式由末端治理開始向全過程控制轉變。

“十一五”時期，國家深入貫徹科學發展觀，轉變了經濟發展方式，下大力氣解決危害人民群眾健康和影響經濟社會可持續發展的突出環境問題，提出了建設資源節約型、環境友好型社會，大力發展循環經濟，加大自然生態和環境保護力度，強化資源管理等政策。圍繞實現“十一五”規劃綱要確定的主要污染物排放總量控制目標，把防治污染作為重中之重，加快結構調整，加大污染治理力度，建立了節能降耗、污染減排的統計、監測和考核體系和制度，環境保護事業穩步邁進。

“十二五”時期，黨中央、國務院把環境保護放在更加突出的位置，把建設資源節約型、環境友好型社會作為加快轉變經濟發展方式的重要著力點，將改善環境質量作為落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重要內容。特別是黨的十八大以來，黨中央把生態文明建設擺在中國特色社會主義“五位一體”總體布局的戰略高度，大力推進生態文明建設，努力建設美麗中國，一系列制度建設次序推進，印發了《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》，頒布實施了《大氣污染防治行動計劃》和《水污染防治行動計劃》，系統地提出了生態文明建設的理念和框架，并確立了一系列基本制度，開啟了生態文明建設的新篇章。

“十三五”至今，黨中央、國務院統籌推進“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，提出“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念和建設“美麗中國”的宏偉目標。黨的十九大立足生態文明建設取得的階段性成果，著眼長遠未來，進一步將“堅持人與自然和諧共生”作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一，提出了“生態文明建設是中華民族永續發展的千年大計”“人與自然是生命共同體”等重要論斷，作出了“加快生態文明體制改革、建設美麗中國”的戰略部署，明確了推進綠色發展、著力解決突出環境問題、加大生態系統保護力度、改革生態環境監管體制等重點任務。

2018年5月，黨中央、國務院組織召開全國生態環境保護大會，提出要加大力度推進生態文明建設、解決生態環境問題，堅決打好污染防治攻堅戰，推動我國生態文明建設邁上新臺階。先后出臺了一系列重大決策部署，陸續印發了《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》《“十三五”生態環境保護規劃》《國家綜合防災減災規劃（2016—2020年）》《“十三五”節能減排綜合工作方案》等重要文件，頒布實施了《土壤污染防治行動計劃》，修訂了《中華人民共和國環境保護法》，從健全法律法規、完善標準體系、健全自然資源資產產權制度和用途管制制度、完善生態環境監管制度、嚴守資源環境生態紅線等方面，形成了深化生態文明體制改革的戰略部署和制度架構。各地區、各部門深入貫徹落實黨中央決策部署，在大氣、水、土壤、海洋、飲水安全、減災防災、水土保持、防沙治沙等環境保護重點領域全面推進生態文明建設，使我國的生態惡化趨勢得到遏制，環境改善效果顯著。

生態保護與生態建設持續推進

改革開放以來，國家逐步加快造林綠化步伐，加強對自然保護區保護力度，推進水土流失治理，重視建設和保護森林生態系統、保護和恢復濕地生態系統、治理和改善荒漠生態系統，全面加強生態保護和建設，國家生態安全屏障的框架基本形成。2013年，《全國生態保護與建設規劃綱要（2013—2020年）》（發改農經〔2014〕226號）[1]出臺，提出到2020年，全國生態環境得到改善，增強國家重點生態功能區生態服務功能，加強生態系統的穩定性，構筑“兩屏三帶一區多點”的國家生態安全屏障。隨著我國生態保護和監管工作的強化，生態安全屏障逐步構建，我國自然生態系統有所改善，自然保護區數量增加，森林覆蓋率逐步提高，濕地保護面積增加，水土流失治理、沙化和荒漠化治理取得初步成效。

1.林業生態建設穩步發展

根據我國第八次全國森林資源清查（2009—2013年）的結果，全國森林面積2.08×108hm2，森林覆蓋率21.63%，活立木總蓄積約1.64×1010m3，森林蓄積約1.51×1010m3。與第一次全國森林資源清查（1973—1976年）相比，森林面積增加8.6×107hm2，森林覆蓋率提高8.93個百分點，活立木總蓄積和森林蓄積分別增加6.90×107m3和6.48×107m3。2017年，全國完成造林面積7.36×106hm2，比2000年增長44.2%，由此可以看出，我國森林資源呈現出總量增加、質量提升、結構優化的變化趨勢。

2.自然生態保護不斷加強

從自然保護區建設看，全國自然保護區達2 750個，比2000年增加1 523個；自然保護區面積約1.47×108hm2，比2000年增長50.0%。從濕地資源保護看，2013年第二次全國濕地資源調查結果顯示：全國濕地總面積約5.36×107hm2（另有水稻田面積約3.01×107hm2未計入），濕地率5.58%。納入保護體系的濕地面積約2.32×107hm2，濕地保護率達43.51%。我國已初步建立了以濕地自然保護區為主體，濕地公園和自然保護小區并存，其他保護形式為補充的濕地保護體系。從水土流失治理看，全國累計水土流失治理面積約1.20×108hm2，比2000年增加約3.95×107hm2；新增水土流失治理面積5.62×106hm2，比2003年增長1.4%。

3.荒漠化沙化有效控制

第五次全國荒漠化和沙化土地監測結果顯示：截至2014年，全國荒漠化土地面積約2.61×106km2，沙化土地面積約1.72×106km2，有明顯沙化趨勢的土地面積約3.00×105km2，實際有效治理的沙化土地面積約2.04×105km2，占沙化土地面積的11.8%。與2009年完成的第四次全國荒漠化和沙化土地監測結果相比，全國荒漠化土地面積減少1.21×104km2，沙化土地面積減少9.9×103km2；與1999年完成的第二次全國荒漠化和沙化土地監測結果相比，全國荒漠化土地面積減少6.24×104km2，沙化土地面積減少2.19×104km2。荒漠化和沙化程度逐步減輕，沙區植被狀況進一步好轉，區域風沙天氣明顯減少，防沙治沙工作取得了明顯成效。

涉生態環境保護重點工程項目

根據生態環境部印發的《關于在疫情防控常態化前提下積極服務落實“六保”任務 堅決打贏打好污染防治攻堅戰的意見》（環廳〔2020〕27號）[2]（以下簡稱《意見》），各級環境部門要積極推動國家重大戰略重點工程建設，提升“兩個正面清單”（環評審批和監督執法）效能，加大對企業污染治理的幫扶力度，積極培育生態環保產業新增長點。生態環境部將梳理涉及生態環境保護的重點工程項目清單，協調提供治理技術、原輔材料等支持服務；動態更新國家、地方和利用外資層面重大項目環評審批服務“三本臺賬”，提前介入，開辟綠色通道，提高審批效率。

《意見》稱，將進一步壓縮環境影響評價、廢棄物海洋傾倒等許可事項辦理時間，擴展覆蓋范圍，將畜牧業、種植業、清潔能源開發、核能與核技術利用等糧食和能源行業企業，集成電路、生物醫藥（發酵、化學合成工藝除外）、關鍵零部件、特殊材料等位于產業鏈供應鏈重要節點容易造成“卡脖子”和存在斷鏈風險的企業納入環評審批服務綠色通道和“免除部分企業現場執法檢查”范圍。推動智慧環保設備、環保監管執法裝備研發制造和基礎能力建設，加強關鍵環保技術產品自主創新，推動首臺（套）重大技術裝備示范應用。

“十三五”規劃確定的生態環境保護約束性指標必須確保完成，已經完成的指標要保持持續向好，不能倒退變差，堅決打贏打好污染防治攻堅戰。對于“十三五”規劃中部分預期性指標，也要力保如期實現。這些預期性指標包括地級及以上城市重度及以上污染天數比例下降25%、重點地區重點行業揮發性有機物排放總量減少10%、重要江河湖泊水功能區水質達標率達到80%以上、近岸海域水質優良（一類、二類）比例達到約70%、重點生態功能區所屬縣域生態環境狀況指數達到60.4以上等。

“十三五”規劃中，生態環境部承擔9項約束性指標，其中7項已提前1年完成，1項已達到時序進度，還有1項優良天數比率指標未達到2019年度目標要求。主要原因是，2019年7～9月，我國華東、華北、華中等地區多個省份遇到了持續3個月的高溫熱浪、干旱少雨的極端天氣條件，導致臭氧濃度大幅上升，拉低了優良天數比率。2020年是打贏藍天保衛戰的決勝之年，生態環境部正推動省級政府加快確定生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線，制定生態環境準入清單（“三線一單”），按照“國家指導、省級編制、地市落地”的模式，組織31省（區、市）及新疆生產建設兵團分2個梯隊加快推進。

中國生態環境保護成效

1.生態環境保護制度體系日益完善

70年來，我國堅持依靠法律、依靠制度保護生態環境，我國基本形成了以環境保護法為龍頭的法律法規體系。特別是黨的十八大以來，立法力度之大、執法尺度之嚴、守法程度之好前所未有。2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》引入了按日連續罰款、查封扣押、限產停產、行政拘留、公益訴訟等措施，被稱為“史上最嚴”的環境保護法。新《中華人民共和國環境保護法》自2015年實施以來，在打擊環境違法行為方面取得了顯著效果。2018年，全國實施環境行政處罰案件1.86×105件，比2014年的8.3×104件增加了124%；2018年罰款總數達到152.8億元，比2014年的31.7億元增加382%。中央生態環境保護督察是加強生態環境保護、推進生態文明建設的一項重大制度安排。督察工作從2015年年底試點到2017年，實現了所有省份的全覆蓋，2018年又對20個省份的整改情況進行“回頭看”，并對6個省份和2家中央企業進行了新一輪的例行督察。新一輪督察將繼續堅持問題導向，敢于較真、敢于碰硬，切實解決問題；繼續堅持群眾路線，大力推動解決群眾身邊突出的生態環境問題；繼續堅持徹底的信息公開，保障群眾的環境知情權、參與權和監督權，推動生態文明建設不斷取得新的成效。

2.筑牢祖國生態安全屏障

我國生態保護理念實現了從跟隨到引領的歷史性飛躍，生態治理體系實現了由粗放到嚴密的歷史性轉變，自然生態保護實現了由弱到強的歷史性跨越，生態狀況實現了由局部改善到總體改善的歷史性轉折。全國已建立2 750個自然保護區，其中國家級474個，自然保護區的總面積達到1.47×106km2，占陸域國土面積的15%。全國各類自然保護地共11 029處，面積占陸域國土面積的18%，提前實現了聯合國《生物多樣性公約》提出的到2020年保護地面積達到17%的目標。

70年來，我國實施了天然林保護、退耕還林還草等一系列重大的生態保護工程。特別是黨的十八大以來，我國創新開展了山水林田湖草系統性生態保護修復，開展了國土綠化行動，不斷筑牢國家生態安全屏障，顯著提升了生態系統的穩定性和質量。全國森林覆蓋率已經由新中國成立之初的約8%提高到目前的22.96%。監測數據顯示，近20年來，我國新增植被覆蓋面積約占全球新增總量的25%，居全球首位。