城鄉建設用地增減掛鉤政策的耕地質量保護績效評價分析

蔡璇

[摘 要] 實施城鄉建設用地增減掛鉤政策是緩解耕地保護壓力的重要舉措，評估增減掛鉤政策的耕地保護績效具有重要意義。本文在探究增減掛鉤政策對耕地質量保護影響機理的基礎上，選取長江三角洲城市群核心區（16地市）為研究區域，通過對比增減掛鉤項目補充耕地質量與建設占用耕地質量，評價增減掛鉤政策的耕地質量保護績效及其區域差異，并提出相關政策建議。

[關鍵詞] 城鄉建設用地;增減掛鉤政策;耕地質量保護;績效評價

[中圖分類號] F301 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2020）18-08-3

耕地質量保護是耕地“三位一體”保護的核心內容，耕地質量占補平衡是耕地保護制度的重要政策目標。增減掛鉤政策可通過農村居民點整理實現補充耕地，在一定程度上可促進耕地質量占補平衡，但存在耕地“占優補劣”、土地拋荒等風險。

1 增減掛鉤政策對耕地質量保護的影響機理

從制度設計層面上看，按照2017年《關于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》（國土資規〔2017〕13號）要求，增減掛鉤節余指標同其他類型補充耕地指標一樣應納入補充耕地管理，根據耕地數量、糧食產能、水田面積核銷建設項目占用耕地，確保占一補一、占優補優、占水田補水田。同時，依據《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發〔2008〕138號）文件內容，增減掛鉤試點必須實行行政轄區和項目區建新拆舊雙層審批、考核和管理，以確保耕地質量有所提高。增減掛鉤政策相關管理制度是在增減掛鉤節余指標統一在行政區內“算大賬”的基礎上，要求對項目區的增減掛鉤指標單獨“算小賬”，在一定程度上為實現耕地質量保護目標提供有力的政策支撐。但從“增減掛鉤補充耕地由省級國土資源部門組織驗收，驗收結果報國土資源部備案”這一管理條例上看，中央政府對耕地質量保護監管力度較弱，地方政府兼顧政策實施和監督主體雙重角色，“耕地質量保護”目標易被“耕地數量保護”替代，存在較高的耕地“占優補劣”風險。

從地方實踐取向上看，地方政府從土地增值收益最大化的決策原則出發，試圖控制新增建設用地指標成本最小化，往往傾向于縮減補充耕地成本，缺乏落實耕地質量保護的實施動力。由于建新區大多占用的是城市周邊土壤肥沃的耕地，而通過農村宅基地整理復墾的新增耕地質量在限定成本條件下可能難以達到建新區占用耕地質量水平，從而引發耕地“占優補劣”問題。此外，農村居民集中居住后往往導致出現耕作半徑增大、農具無處存放等問題，從而使得農民種糧積極性下降，同時農村空心化、老齡化嚴重，復墾農地分散難以實現規模流轉，而地方政府在政策實踐中片面追求經濟效益，往往忽視復墾耕地后期管護工作[1]，未能有效解決上述現實問題，從而誘發土地拋荒、撂荒等問題，降低了耕地生產潛力。增減掛鉤試點實踐中多與農村土地綜合整治工程接軌，通過田水路林村綜合整治，加強農田配套設施建設，改善農業耕作條件，從而提高復墾耕地利用質量[2]，在一定程度上提升了耕地質量占補平衡能力。

2 研究方法與數據處理

2.1 研究方法

2.1.1 評價指標體系構建。本文參考《農用地質量分等規程》及《耕地地力調查與質量評價技術規程》等要求，緊扣耕地質量內涵，從自然質量、利用質量2個準則層，共選取10個指標構建耕地質量綜合評價指標體系。其中，耕地自然質量準則層包括地形坡度、土壤有機質含量、土壤pH值、表層土壤質地、有效土層厚度及剖面構型共6個指標，耕地利用質量準則層包括排水條件、凈初級生產力、橫向生長狀況和種植平穩性共4個指標。

2.1.2 指標賦值。為消除指標的量綱影響，基于極值法對各項評價指標數值進行標準化處理，歸一化指標的賦值方法如下：

Xj?=（Xj-MinXj）/（MaxXj-MinXj）? ? ? ? ? ? ? （1）

式（1）中，j指標為正向指標;Xj?為第j個指標的標準化處理后的數值;Xj為第j個指標的原始數值;MinXj為第j個指標數據中的最小值;MaxXj為第j個指標數據中的最大值。

Xk?=（MaxXk-Xk）/（MaxXk-MinXk）? ? ? ? ? ? ? （2）

式（2）中，k指標為負向指標;Xk?為第k個指標的標準化處理后的數值;Xk為第k個指標的原始數值;MinXk為第k個指標數據中的最小值;MaxXk為第k個指標數據中的最大值。

2.1.3 權重確定。利用層次分析法（AHP）確定指標權重。首先，將復雜問題轉化為由總體目標（耕地質量評估）、子目標（自然質量、利用質量）和相關屬性（指標）組成的多層次結構。其次，根據各因子（包括準則層和指標層）對耕地質量影響的相對程度，對照層次分析法的評分標度表，通過兩兩因子之間的比較確定每個因子的相對重要性，從而形成具有重要度信息的初級矩陣A。通過一致性檢驗后，得到本研究的指標權重。

2.1.4 耕地質量綜合指數測算。基于耕地質量評價指標數據集，通過面積加權平均計算各區縣增減掛鉤項目補充與建設占用耕地的評價指標歸一化數值。具體公式如下：

Zi=ΣSijXij? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?（3）

式（3）中，Zi為第i個單指標歸一化數值，Sij為第i個單指標的第j個像元占該區縣像元總面積的比重，Xij為第i個單指標的第j個像元的歸一化數值。

基于研究區縣級耕地質量評價指標數據庫，通過加權平均計算各區縣增減掛鉤項目補充耕地和建設占用耕地的耕地質量綜合指數，耕地質量綜合指數越高表征耕地質量越好。具體公式如下：

SCi=ΣWijZij? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? （4）

其中，SCi為第i個區縣增減掛鉤項目補充耕地（或建設占用耕地）的耕地質量綜合指數數值，Wij為第i個區縣的第j個單指標的權重，Zij為第i個區縣的第j個單指標的歸一化數值。

2.2 數據收集與處理

本研究選取長江三角洲城市群核心區（16地市）為研究對象，研究基礎數據主要包括以下幾方面：①土地利用現狀數據，來源于國家科技基礎條件平臺——國家地球系統科學數據共享服務平臺（http：//www.geodata.cn）中國30 m土地覆被數據集;②土壤有機質含量、表層土壤質地、土壤pH值等土壤屬性數據來源于Google Earth Engine數據平臺提供的250 m土壤性質及類別數據集，凈初級生產力（NPP）數據來源于Google Earth Engine數據平臺提供的500 m基于MODIS數據的初級生產力（NPP）數據集，植被指數（NDVI）數據來源于Google Earth Engine數據平臺提供的30 m基于LANDSAT數據的植被指數（NDVI）數據集，坡度數據通過Google Earth Engine數據平臺提供的30 mSRTM數據集進行坡度分析獲得;③有效土層厚度、排水條件數據，來源于世界土壤數據庫（HWSD）提供的1 km土壤屬性數據集。

運用GIS技術通過對土地利用現狀兩期圖層進行疊置分析，提取城鄉建設用地增減掛鉤項目補充耕地（農村居民點復墾耕地）、補充耕地、建設占用耕地空間數據。通過對采集的柵格數據進行投影轉換、重分類、重采樣、鑲嵌等預處理后，將所有資料歸一化至30 m×30 m柵格像元尺度，并利用掩膜提取分析形成上述三類土地利用變化的耕地質量評價指標數據集。利用長江三角洲城市群核心區的行政區劃矢量圖，通過分區統計提取縣級三類土地利用變化的耕地質量評價指標數據庫。另外，由于浙江省嵊泗縣、岱山縣土地利用數據缺失，研究區域所涉及數據均未包含上述區域。

3 耕地質量保護績效及其區域差異

評估增減掛鉤項目補充耕地質量和建設占用耕地質量，通過對比增減掛鉤項目補充耕地質量與建設占用耕地質量，評價增減掛鉤政策的耕地質量保護效果。從研究區全域來看，2005—2015年建設占用耕地的平均耕地質量綜合指數為0.670，增減掛鉤項目補充耕地的平均耕地質量綜合指數為0.630，增減掛鉤項目補充耕地質量略低于建設占用耕地質量，基本上實現耕地質量占補平衡，但增減掛鉤政策補充耕地質量與建設占用耕地質量仍有一定差距。從耕地自然質量層面來看，除土壤有機質含量指標差距較大外，其余指標數值差距均較小，增減掛鉤政策補充耕地與建設占用耕地自然質量基本持平。從耕地利用質量層面來看，凈初級生產力、橫向生長狀況、種植平穩性指標差距均較大，表明增減掛鉤政策可能存在誘發土地拋荒、撂荒等問題，致使補充耕地的土地利用效率處于較低水平。

從研究區域內部來看，2005—2015年增減掛鉤補充與建設占用耕地質量綜合指數之差存在區域差異，差異程度可能與區域自然資源稟賦條件和耕地保護政策執行力度相關。其中，多數地區增減掛鉤政策補充耕地質量略低于建設占用耕地，少數區縣增減掛鉤政策實現耕地質量占補平衡。其中，浙江省安吉縣增減掛鉤政策的耕地質量保護效果最佳，該縣增減掛鉤項目補充耕地的平均耕地質量綜合指數為0.671，比建設占用耕地高出約0.016。部分區縣增減掛鉤項目補充耕地質量與建設占用耕地質量差異較大，表明增減掛鉤政策實施仍存在耕地“占優補劣”等問題。

4 主要結論及政策建議

4.1 主要結論

增減掛鉤政策基本上實現耕地質量占補平衡，但增減掛鉤項目補充耕地質量與建設占用耕地質量仍有一定差距。其中耕地自然質量指標差距較小，耕地利用質量指標差距較大，表明增減掛鉤政策可能存在誘發土地拋荒、撂荒等問題，致使補充耕地的土地利用效率處于較低水平。

增減掛鉤政策的耕地質量保護績效存在區域差異。多數地區增減掛鉤政策補充耕地質量略低于建設占用耕地，少數區縣增減掛鉤政策實現了耕地質量占補平衡。部分區縣增減掛鉤項目補充耕地質量與建設占用耕地質量差異較大，表明增減掛鉤政策實施仍存在耕地“占優補劣”等問題。

4.2 政策建議

4.2.1 落實提高耕地質量政策目標。將增減掛鉤項目補充耕地按照耕地質量等級調查評價規程評估后納入補充耕地儲備庫，結合建新區建設占用耕地質量等數據，實行糧食產能指標核銷制落實占補平衡。省域內節余指標流轉應采用“先復墾、后交易”的模式，即增減掛鉤試點項目通過復墾驗收后，方可通過省級增減掛鉤節余流轉平臺在全省范圍內交易。由省級政府統籌安排增減掛鉤指標支持易地扶貧工作，并對增減掛鉤項目區補充耕地數量和質量管理目標進行統一驗收。節余指標跨省域調劑管理應由國家統一下達調劑任務，逐級細化省、市、縣各級政府的耕地保護責任目標，對于滿3年未完成拆舊復墾驗收的深度貧困地區，應參照管理辦法扣回未完成部分對應的調劑資金。

4.2.2 加強補充耕地的前期規劃和后期管護。科學編制增減掛鉤試點專項規劃，在引導新增農村建設用地和農用地集中連片的基礎上，確定農村建設用地撤并的規模、范圍和布局，以便復墾后開展農村農用地流轉，促進農業適度規模經營，保證耕地利用水平不下降甚至有提升。加大政策實施后期管護力度，針對農民集中居住后導致的耕作半徑增大、農具無處存放等問題，應完善相應管理制度統一安排解決，避免誘發土地拋荒造成耕地生產潛力下降等問題。構建增減掛鉤項目全周期、全要素動態監管系統，將驗收后的管護環節納入監管范圍，省、市、縣三級主管部門可通過在線監管方式摸清項目區補充耕地的實際管理情況。

參考文獻

[1]張秀英，朱曉蕓，王珂，等.基于遙感與GIS的低丘紅壤區耕地開發潛力評價[J].農業工程學報，2008（3）：114-118.

[2]伍學林.成都市城鄉建設用地增減掛鉤試點的經驗與啟示[J].軟科學，2011（5）：99-101.