對農村土地承包糾紛的思考

劉新明 嚴秀華 呂正佩

對于土地確權工作，我們總在反思，為什么各級政府花費了那么大的決心，各相關業務部門和作業單位想了這么多的辦法，為什么土地承包糾紛反而越來越多，處理起來越來越困難呢？對這個問題我們開展了調查分析。

一、形成承包糾紛的主要原因

農村土地承包糾紛形成的原因既有客觀的原因，更多的是由于主觀因素造成所致：比如兄弟之間分家無分田字據，鄰里間換地無協議，親屬死亡無遺囑;導致雙方當事人說不清楚，當時的在場人和證明人不愿摻和做證明，導致矛盾越來越深，恩怨越積越大，甚至有的民事糾紛變成了刑事案件。

造成土地承包糾紛案件的原因概括起來主要有：一是無任何文字依據，隨意調換，隨意反悔。二是有合同但簽訂不規范，約定內容不詳實，合同履行不誠實。三是土地所有權、承包權、經營權界限模糊，利益劃分不明顯，三方只認利益不認證書。四是涉案當事人基本信息采集時叫人代簽或在家老人不看不問隨意簽字現象較普遍，對不利于自己的信息完全不認同，甚至不承認自己簽過字、知曉此事。五是客觀上，由于省市要求提前兩年完成土地確權工作，造成有些事情缺乏足夠的時間來考慮，沒有可參照的成熟的經驗和政策依據及時對有些問題進行裁定。

二、思想根源和工作短板及自身不足

一是存在急躁冒進的思想。由于省、市一周一通報，層層壓縮完成時間，為了不挨或少挨批評，采取“大兵團作戰”，造成各鄉村組抽調人員參差不齊，甚至有些村組對農戶的信息和田塊信息憑印象認定，有些地方確權質量不高，遺留問題較多，造成矛盾糾紛不斷。二是與上級業務部門和縣領導及部門協調不夠，比如戶籍的遷移、土地的征用、人口的增減等方面協調不夠，特別是與相關部門形成的文件依據少，比如失地農民的保險中人員的界定等等，造成重訪反復訪的信訪案件增多。三是與信訪對象交談缺乏耐心，大多按文件生搬硬套，缺乏感情交流。

三、農村土地承包糾紛調處的意見和建議

土地承包糾紛源于多個層面，牽涉范圍廣泛，有些方面的問題需要社會各個部門相互配合，多管齊下，方能從根本上加以解決。

（一）完善立法，健全相關制度

1.科學完善《農村土地承包法》，規定土地承包糾紛仲裁前置程序。農村土地承包面廣量大，土地承包糾紛情況復雜、政策性強、解決難度大，仲裁方式方便、快捷，既能克服信訪渠道解決問題周期長、成本高的問題，又能克服訴訟程序復雜、審理時間長的問題，便于及時有效化解矛盾。

2.制訂《農村土地承包法實施細則》，細化《農村土地承包法》的相關規定。在深入農村實地調研的基礎上，明確農村土地承包及經營權流轉的具體操作定義，制訂土地承包合同和承包經營權流轉合同范本，將目前普遍缺少的合同標的物土地的坐落、質量等級、用途等條款納入范本，便于農村基層受眾實際操作。

3.建立嚴格地農用地保護制度。任何單位任何人占用農業用地的，必須根據《中華人民共和國土地管理法》和《農村土地承包法》的規定，與承包農戶簽訂協議，履行合法的征占用手續。政府公益性建設及經營性項目建設占用土地，均辦理合法的征占用土地手續。

4.完善農村土地承包經營管理制度。制定和完善本地區土地承包經營管理制度，明確管理機構和人員的編制、職責范圍、獎懲機制。

5.健全解決農村土地承包糾紛的調解和仲裁制度。在立法上要明確土地承包糾紛調解組織和仲裁機構的組織原則、設立程序、工作職責及具體工作程序與實體要求，輔之以相關機構和人員的考評、獎懲機制。應突出反映迅速、權責明確、程序簡便的特點，便于當事人解決糾紛。

（二）加強村組管理職能

1.糾正農村土地承包中侵犯農民權益的違規違法行為。對土地確權全面進行“回頭看”，切實解決好土地確權工作中的遺留問題。規范土地承包和流轉合同，參照有關的示范文本補齊或調整合同條款。規范土地經營權證的發放，沒有發放經營權證的要補發經營權證，未發放到位的要逐級落實發放到戶。發現土地確權中的違規違紀行為要堅決糾正。

2.依法建立農村土地承包糾紛調解和仲裁機構。鄉（鎮）人民政府作為基層政府，最了解體制的現狀及糾紛的原因，可因勢利導的調解矛盾，化解糾紛，穩定土地承包關系。要解決好仲裁委員會的人員編制、日常工作經費和鄉鎮經管站的調查、調處工作經費。

3.全面加強法制宣傳教育及培訓。加大對《農村土地承包法》《合同法》《土地管理法》的宣傳力度。縣級司法行政部門和各鎮、村應充分發揮法制宣傳的作用，通過組織法制宣傳隊、定期開展送法下鄉活動、設立法制咨詢平臺等形式大張旗鼓地宣傳土地承包糾紛處理方面的法律法規，盡可能做到家喻戶曉，使發包方與承包方明確各自的權利義務。

4.建立健全農村社會保障體系。對于無機動地或雖有機動地但不宜調整的，應妥善解決無地農民的生活問題。應盡快建立健全農村醫療保障體系、農民最低生活保障體系等各種農村社會保障體系，解除農民的后顧之憂。

（三）轉移農村勞動力人口

1.著力減輕農村土地的人口承載力。積極引導廣大農民向農業的深度開發、廣度開發進軍，發展農業;發展農村二、三產業，加快建設城鎮步伐，就近轉移農民;加快小城鎮建設，就地將農民轉為市民;探索“股田制”的做法，引導農民以土地入股形式，將承包權與經營權分離開，可以提高土地適度規模經營、集約經營，一舉多得。

2.培育和發展多種形式的民間合作組織。要切實保護農民權益，必須允許在經濟領域、社會政治領域建立真正代表農民利益，表達農民意愿的農民組織。應當鼓勵支持鄉鎮以上的農民協會，使之作為農民的社會組織，作為政府聯系農民的橋梁，反映民意，依法保護農民的合法權利，促進農村的善治。

農業、農村、農民“三農”問題是近年來黨和政府關注的熱點和焦點問題，也是關乎國計民生和社會和諧穩定的關鍵問題。以土地為主要依托的農民生存和發展權益的維護具有長期性、復雜性和聯動性的特點，任務十分艱巨。我們還將在此基礎上開展更加廣泛、深入、細致的調查研究，為構建和諧農村作出積極地貢獻。