中小城市城鄉(xiāng)規(guī)劃健康可持續(xù)發(fā)展優(yōu)化措施探析

王大偉

摘要：對(duì)可持續(xù)人居環(huán)境創(chuàng)建的意義進(jìn)行分析，立足于當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃現(xiàn)狀，挖掘規(guī)劃體系科學(xué)性、規(guī)劃制度合理性、城鄉(xiāng)發(fā)展均衡性等方面存在的問(wèn)題，并提出科學(xué)有效的解決對(duì)策，力求通過(guò)健全法律保障體系、協(xié)調(diào)中小城市城鄉(xiāng)均衡發(fā)展、制定規(guī)劃環(huán)評(píng)制度等方式，提高人居環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)城鄉(xiāng)健康可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃;可持續(xù)發(fā)展;優(yōu)化措施

在城市化不斷深入之下，隨著許多中小城市人口聚集與社會(huì)發(fā)展的快速進(jìn)步，人們逐漸意識(shí)到可持續(xù)人居環(huán)境建設(shè)的重要意義，同時(shí)當(dāng)前中小城市城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的缺陷逐漸暴露出來(lái)，主要體現(xiàn)在規(guī)劃體系、規(guī)劃合理性、城鄉(xiāng)發(fā)展均衡性等方面，需要積極采取科學(xué)有效的措施進(jìn)行完善，為人們創(chuàng)建更多健康綠色的宜居環(huán)境，促進(jìn)人居環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃建康可續(xù)發(fā)展中存在的問(wèn)題

1.1 土地過(guò)早投放市場(chǎng)，造成土地開(kāi)發(fā)停滯不前

缺乏完善的城市經(jīng)營(yíng)策略的情況下，為追逐土地出讓的短期效益，中小城市大部分的土地均已被出讓，政府不掌握土地資源，就難于用城市經(jīng)營(yíng)的理念去統(tǒng)籌兼顧、積極引導(dǎo)和促進(jìn)城市的土地開(kāi)發(fā)。政府沒(méi)有足夠的動(dòng)機(jī)去履行公共開(kāi)發(fā)的職責(zé)，而私人的利益又難以承擔(dān)如此重任。這種情況在中小城市中廣泛存在。規(guī)劃控制應(yīng)立足于土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀，在保障公共空間等公共利益的前提下，提出土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整或置換的規(guī)劃意見(jiàn)，并通過(guò)廣泛的社會(huì)咨詢和互動(dòng)，征求產(chǎn)權(quán)人的意見(jiàn)，在規(guī)劃階段能取得社會(huì)各方利益的和諧或共識(shí)。

1.2 缺乏基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

市政基礎(chǔ)設(shè)施的完善是城市開(kāi)發(fā)的前提，中小城市的土方平整、水利建設(shè)、市政道路、供水、電力改造等，政府未能先期建設(shè)或成功引導(dǎo)社會(huì)資金的投入，造成城市開(kāi)發(fā)被動(dòng)。社會(huì)資金都在處于觀望狀態(tài)，等待城市基礎(chǔ)設(shè)施的完善方可投入物業(yè)開(kāi)發(fā)中。

之前，政府采取部分報(bào)建費(fèi)抵減的方式來(lái)促進(jìn)開(kāi)發(fā)商投入開(kāi)發(fā)地段周邊的道路、水電等設(shè)施建設(shè)，取得一定成效，也促進(jìn)了城市開(kāi)發(fā)的開(kāi)展，例如城市一新建小區(qū)周邊的道路，由開(kāi)發(fā)商負(fù)責(zé)投入建設(shè)并承擔(dān)60%的建設(shè)費(fèi)用，其余的40%通過(guò)提高其一定的容積率得以“補(bǔ)償”，政府沒(méi)有投入任何資金就建成了長(zhǎng)度約600米，道路紅線30米的一條次干道。但這種方式僅在局部城市改造或在小范圍內(nèi)發(fā)揮作用，因?yàn)楣こ塘看蟆⒎秶鷱V、費(fèi)用較高，對(duì)單獨(dú)小地塊的開(kāi)發(fā)商而言失去了自主建設(shè)的動(dòng)力，況且，為嚴(yán)格防止報(bào)建抵減給政府帶來(lái)的收入損失，政府已經(jīng)禁止再采取這種方式來(lái)促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必須研究新的促進(jìn)社會(huì)資金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的激勵(lì)政策。

1.3 公共服務(wù)設(shè)施不足

中小城市除了依靠現(xiàn)有的道路等基礎(chǔ)設(shè)施條件由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自主開(kāi)發(fā)的少量區(qū)域性商業(yè)服務(wù)設(shè)施（一般為酒店）外，欠缺公園綠地、廣場(chǎng)、中小學(xué)、市場(chǎng)、體育運(yùn)動(dòng)、文化等配套的公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃安排及投入。中小城市需要為城市提供市級(jí)的公共服務(wù)功能以及區(qū)級(jí)自身的公共服務(wù)設(shè)施。由于土地過(guò)早出讓，當(dāng)時(shí)的規(guī)劃對(duì)公共服務(wù)配套的要求不明確，甚至沒(méi)有提出具體要求，現(xiàn)在幾經(jīng)修改的控規(guī)雖然也提出了公共服務(wù)配套的要求，但都在產(chǎn)權(quán)地塊里進(jìn)行設(shè)置，希望通過(guò)強(qiáng)制的要求來(lái)迫使業(yè)主接納，而如今的產(chǎn)權(quán)業(yè)主出于利益所需，僅愿意提供本地塊范圍內(nèi)的公建配套，不愿意為區(qū)級(jí)的公共服務(wù)作出土地割讓、功能改變、建筑面積減少等的犧牲，政府也缺乏適當(dāng)?shù)睦嫜a(bǔ)償機(jī)制去引導(dǎo)城市功能的改善和促進(jìn)公建配套的實(shí)施，造成中小城市開(kāi)發(fā)的窘境。

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃背景下可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)化措施

2.1 編訂切實(shí)有效的地方城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)規(guī)定

中小城市編訂地方城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)規(guī)定，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度化、科學(xué)化、規(guī)范化目標(biāo)的保障;在控規(guī)無(wú)法做到全覆蓋時(shí)，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理起到指導(dǎo)作用;其有利于指導(dǎo)控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制、維護(hù)和更新，使控規(guī)更具操作性;還有利于管理內(nèi)部的監(jiān)督，提高管理水平。技術(shù)規(guī)定編制主要包括：

2.1.1 建設(shè)用地規(guī)劃管理：主要包括分區(qū)劃分、用地分類標(biāo)準(zhǔn)、控制單元及控制指標(biāo)等。

2.1.2 建筑管理：主要包括各類用地建筑容量控制、建筑間距控制、建筑退讓距離、建筑高度及色彩控制等要求。

2.1.3 市政基礎(chǔ)公用設(shè)施管理：主要對(duì)市政基礎(chǔ)公用設(shè)施的分類、分級(jí)、用地位置、規(guī)模、安全距離、與城鄉(xiāng)規(guī)劃的銜接要求等做出詳細(xì)規(guī)定。

2.1.4 綠地及山體、湖泊的保護(hù)管理：重點(diǎn)對(duì)公共綠地建設(shè)、自然資源保護(hù)的強(qiáng)制性規(guī)劃要求做出規(guī)定，如山水城市巢湖市應(yīng)重點(diǎn)對(duì)湖邊、山邊、江邊的新建建筑必須滿足的后退距離、視線通廊、綠化帶建設(shè)等提出明確要求。

2.1.5 歷史文化名城保護(hù)、風(fēng)景名勝區(qū)管理：針對(duì)各地區(qū)的歷史文化特色和風(fēng)景區(qū)規(guī)劃要求，提出相應(yīng)的保護(hù)范圍、原則、措施、指標(biāo)及審批要求等。

2.1.6 一些特殊規(guī)定：包括特殊用地、機(jī)場(chǎng)凈空控制、城市防災(zāi)要求等。

2.2 城市總體規(guī)劃應(yīng)合理的劃定規(guī)劃區(qū)范圍

城市在劃定規(guī)劃區(qū)范圍時(shí)，首先應(yīng)該考慮大區(qū)域一體發(fā)展的要求，不僅需要考慮將城市市區(qū)納入，同時(shí)將其周邊部分城鎮(zhèn)同時(shí)納入，這是因?yàn)檫@些小城鎮(zhèn)已經(jīng)成為都市區(qū)不可缺少的功能補(bǔ)充，未來(lái)己將承擔(dān)必要的城區(qū)的外溢職能、共同發(fā)揮帶動(dòng)市域的核心作用，這些城鎮(zhèn)作為一個(gè)整體共同融入中小城市都市區(qū)的一體化發(fā)展，空間功能布局土有統(tǒng)一規(guī)劃布局的訴求。其次，應(yīng)該考慮中心城區(qū)空間擴(kuò)展及城鎮(zhèn)建設(shè)用地的整合優(yōu)化，城鎮(zhèn)發(fā)展之間的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，不僅造成土地資源的無(wú)序開(kāi)發(fā)和城鎮(zhèn)空間的無(wú)序蔓延，更成為了產(chǎn)業(yè)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的隱患。必須跳出單一城區(qū)視野，中心城區(qū)工業(yè)功能外遷，在區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一布局，優(yōu)化中心城區(qū)內(nèi)部建設(shè)用地，在市域總體規(guī)劃中加入各鎮(zhèn)發(fā)展方向及用地規(guī)模指引，未來(lái)進(jìn)行規(guī)劃管理，從而實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的整合優(yōu)化。第三，應(yīng)該充分考慮產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展的需求，產(chǎn)業(yè)空間缺乏宏觀調(diào)控，沒(méi)有與城鎮(zhèn)發(fā)展空間布局有效地融合，園區(qū)間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人才等資源的利用缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)利用，容易造成城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)急需的各種資源的浪費(fèi)與短缺并存，并由此直接影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，阻礙經(jīng)濟(jì)總體素質(zhì)的提高，為避兔這個(gè)問(wèn)題采取三種方式，一是在規(guī)劃編制階段納入規(guī)劃區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌，打破行政藩籬，在地區(qū)范圍內(nèi)整體布局，根據(jù)各鎮(zhèn)各自的特點(diǎn)和發(fā)展基礎(chǔ)，利用城區(qū)工業(yè)外遷的機(jī)遇，統(tǒng)一對(duì)各鎮(zhèn)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)空間布局，確定各鎮(zhèn)的工業(yè)用地方向和規(guī)模。二是在未來(lái)通過(guò)規(guī)劃管理來(lái)限制各個(gè)園區(qū)的無(wú)序擴(kuò)張。

2.3 引入為公眾代言的中小城市第三方規(guī)劃力量

為保證公共利益，作為一項(xiàng)公共政策，城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)重視公眾利益，若僅依靠政府規(guī)劃或商業(yè)規(guī)劃人員往往是不現(xiàn)實(shí)的，這種情況下，應(yīng)積極引入第三方規(guī)劃力量，通過(guò)其專業(yè)性，及時(shí)向政府反饋信息，為民發(fā)聲。通過(guò)其專業(yè)性，有效監(jiān)督自由量裁權(quán)，進(jìn)一步公開(kāi)城鄉(xiāng)規(guī)劃情況，增加規(guī)劃過(guò)程的透明度。①第三方規(guī)劃力量的引入，要求中小城市先對(duì)現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃編制辦法加以完善，全面公開(kāi)城鄉(xiāng)規(guī)劃政務(wù)，建立健全監(jiān)督管理體系。②借鑒大城市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，中小城市可以成立自己的編研中心，適時(shí)引入社會(huì)力量，形成多元化的規(guī)劃監(jiān)督群體，保證規(guī)劃合理化實(shí)施。③城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，做好綜合型人才培養(yǎng)，從而更好地滿足各地區(qū)的不同需求。伴隨社會(huì)的不斷進(jìn)步，只有提高規(guī)劃人員的專業(yè)素養(yǎng)、創(chuàng)新能力，才能更好地提升規(guī)劃質(zhì)量，才能更好地服務(wù)于城市，服務(wù)于公眾。

3 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，中小城市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)受到國(guó)民的廣泛關(guān)注，其作為一項(xiàng)跨學(xué)科多領(lǐng)域的復(fù)雜工程，需要國(guó)家和政府嚴(yán)謹(jǐn)對(duì)待、在實(shí)際規(guī)劃中，應(yīng)通過(guò)健全法律保障體系、促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展、制定規(guī)劃環(huán)評(píng)制度等方式，為人們創(chuàng)建更多健康綠色的宜居環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]李海萍.中小城市規(guī)劃管理存在的主要問(wèn)題及其解決方法探討[J].門窗，2016，（1）：116-117.