教育制度執(zhí)行中的期望偏差及其形成邏輯

摘要：從制度執(zhí)行主體的角度理解教育制度的執(zhí)行，制度供給的不完備、學校外部壓力體制帶來的被動應(yīng)對、教師基于個體利益風險議價，使得教育治理期望在制度的反復實踐中產(chǎn)生期望偏差。因此，提升制度治理的效能需要在實施過程中關(guān)注治理主體需求，提升治理主體的制度認知;健全評價監(jiān)督機制，加強制度執(zhí)行的外部壓力;引入多元治理主體，激發(fā)制度實施的內(nèi)在動力。

關(guān)鍵詞：教育制度;制度執(zhí)行;期望偏差;形成邏輯

作者簡介：黃得昊，華東師范大學教育學系博士研究生，上海市師資培訓中心媒體研究部編輯，主要從事教師教育與教育人類學研究。

教育治理是國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。制度治理是國家層面教育治理的重要方式，而制度在執(zhí)行過程中，由于中央與地方信息不對稱而出現(xiàn)抵制、阻抗或變通等現(xiàn)象，容易呈現(xiàn)出行政化、形式化、簡單化等傾向。

禇宏啟，賈繼娥：《教育治理中的多元主體及其作用互補》，《教育發(fā)展研究》2014年第34期，第1-7頁。學校作為教育治理的重要環(huán)節(jié)，制度的執(zhí)行效果受限于學校內(nèi)外多方面因素，形成與制度期望不同的樣態(tài)，也造成學校治理效能上的不足。從微觀層面呈現(xiàn)教育制度在學校組織內(nèi)部的執(zhí)行過程，分析作為治理主體的學校管理者與教師的實踐參與，有助于理解治理期望偏差的實踐樣態(tài)及形成邏輯，增進教育基層治理的效能。

一、個案研究的選擇依據(jù)

1研究方法

教育治理的已有研究主要以政策研究為主，偏向自上而下的宏觀研究，這有助于對教育制度的設(shè)計與實施策略的理解與把握。但是缺少對治理發(fā)生的過程機制的深入分析，學校治理中制度執(zhí)行過程屬于微觀治理，具有較強的情境性，其發(fā)生過程涉及多方面的相互影響作用。案例研究可以通過對典型個案的研究，從微觀視角，較為深入、細致地探索問題發(fā)生的原因。本案例為解釋性個案，探討學校中教育制度執(zhí)行過程的問題與發(fā)生機理。

筆者自2018年開始在A中學進行田野調(diào)查，通過檔案查閱、現(xiàn)場觀察等多種方式，并深度訪談校長、中層干部、普通教師，結(jié)合電話調(diào)查等方式追蹤后續(xù)進展，對該學校的教職工代表大會制度的實施過程進行了系統(tǒng)的考察梳理。

2案例介紹

A中學是位于山東省西部的一所初級中學，該校有教職工103人，學生700余人。其管理機構(gòu)較偏向行政科層組織，學校治理結(jié)構(gòu)由學校、年級和班級三個縱向系統(tǒng)構(gòu)成。學校決策體制圍繞“校長負責制”進行。在2012年之前，設(shè)有以校長及三位副校長為主體的校務(wù)委員會，負責學校的重大決策。2012年，校務(wù)委員會增補工會主席。2017年起，隨著校長職級制的深入推進，增設(shè)校長助理，加入校務(wù)委員會。同年，推進施行學校教職工代表大會制度。2018年起，教職工代表大會在學校工作中的決策職能逐步體現(xiàn)。

《學校教職工代表大會規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）在A中學的實施，較完整地呈現(xiàn)出制度治理的期望與效能存在的偏差與變遷，在學校治理變革過程中有一定的代表性。本研究將A中學《規(guī)定》的執(zhí)行過程作為典型案例，并通過呈現(xiàn)學校管理者與教師在不同階段的實踐樣態(tài)，觀察管理者、教職工、制度三者的互動關(guān)系，呈現(xiàn)制度執(zhí)行結(jié)果與制度期望之間的偏差，探討教育治理中制度執(zhí)行的動力機制如何發(fā)生作用，從而分析治理期望偏差的形成邏輯。

二、教育制度執(zhí)行期望偏差的實踐樣態(tài)

國家層面的教育治理，通常以自上而下的制度供給推廣到學校，具有強制、逐級檢查等特征。但由于區(qū)域發(fā)展不平衡，這些制度在學校的推進實施可能缺乏地方適應(yīng)性以及有效的配套措施，故而制度執(zhí)行效果與制度設(shè)計目標往往存在差異。教職工代表大會制度是政府有意識地運用自上而下的方式推進基層民主建設(shè)的舉措。通過為學校與教職工治理參與提供一個制度框架，在教師與學校管理者之間提供權(quán)力分享與權(quán)力監(jiān)督的載體，形成學校內(nèi)利益主體相互協(xié)作和制約的機制。其目的是通過權(quán)力分享和民主參與，激發(fā)學校內(nèi)部主體參與學校事務(wù)的主動性和積極性，最終實現(xiàn)共治和善治，提升學校治理水平。

通過對校本實踐的分析可以發(fā)現(xiàn)，在制度實施的不同階段，以不同主體為分析對象，國家教育治理期望呈現(xiàn)出不同程度的偏差形態(tài)。以國家治理立場為基礎(chǔ)，根據(jù)偏差程度的不同，可以大致分為“完全非預期”與“非完全預期”兩種形式。如表1所示：

1形式化實施中的完全期望偏差

教代會制度落實的評估被納入教育綜合督導范疇，接受教育督導機構(gòu)的監(jiān)督和指導。教育行政部門的推行，使得A學校一開始以應(yīng)對評價為目的，將制度以文本形式在學校組織檔案材料上形成了正式的安排，滿足了評估的需要。學校定期舉行的教職工全體會議，會議形式一般為教育行政部門政策指令、教學要求等的上傳下達。學校的決策主體一直以來是以校長為主的，并由分管教務(wù)、后勤、政教的三位副校長以及工會主席構(gòu)成的領(lǐng)導班子，若決策涉及某一個部門，也會召集該部門的主任參加，但最終的決策由校長負責。

《規(guī)定》發(fā)布初期，由于學校管理者和教師對制度認知不足，缺乏相應(yīng)的執(zhí)行能力，所以一直處在懸置的狀態(tài)。在這一階段，除了參與文本撰寫以應(yīng)對督導評估的少數(shù)教職工外，大部分本應(yīng)作為制度主體的教職工沒有參與到具體的執(zhí)行中。在這一情況下，推行基層民主管理的國家治理期望沒有實現(xiàn)預期結(jié)果，作為制度主體的教師群體處在“不知情、不參與”的狀態(tài)。

2選擇性執(zhí)行中的非完全期望偏差

面對教育治理中的新情況，國家會通過修改或者設(shè)立新制度來提升治理效能，而學校會通過選擇性的執(zhí)行和解釋，以變通的方式完成制度實施。A校管理者在新的辦學標準化要求提出時，試圖借助教職工代表大會制度的運行來實現(xiàn)標準化評估中的形式需求，但在執(zhí)行過程中，并未嚴格遵守教代會制度實施規(guī)定。

首先，學校管理者制度執(zhí)行的目的是達成新制度的要求。在國家推進“依法治教”背景下，要求各級推進辦學標準化。學校管理者考慮到成立教代會這種形式，于是組織實施教職工代表大會，意在以教代會形式通過學校相關(guān)財政支出、教師評價標準、績效評估體系等，對與學校管理相關(guān)的制度規(guī)定的制訂和決策，都經(jīng)過教職工代表大會進行表決，形成文本形式的決議并存檔，以達到辦學標準化的要求。雖然從學校民主決策的角度來看，實際的內(nèi)涵并不多，但單純從形式上來看，基本上遵循了教代會規(guī)定的基本程序：設(shè)立主席團主持工作會議，分配選舉工作小組，按年級直接選舉，無記名投票，召開成立會議，總結(jié)歸檔，舉行教職工代表大會。

其次，由于制度實施方法手段的不明確，學校管理者會對制度做選擇性解釋。2012年教育部《學校教職工代表大會規(guī)定》頒布實施，但由于學校本身行政組織特征不明晰，在教代會選舉的實際過程中，無論是推行的學校管理者，還是過程中參與的教師，對于制度安排本身并沒有清晰的認識。同時，學校管理者在接受和理解這些規(guī)則的時候，會把自己的主觀意志強加到上面。比如，校長將教師代表強調(diào)為“維護學校權(quán)益和形象的忠實的戰(zhàn)士”，盡管已有規(guī)范文本發(fā)布，但是教師很少會主動學習閱讀規(guī)定文件，具體的規(guī)定內(nèi)容全部依賴于在選舉前預備會議時學校管理者的傳達與解讀。

再次，學校管理者采取變通的方式保證制度實施的過程完整性。《規(guī)定》要求，“教代會代表以教師為主體，教師代表不得低于代表總數(shù)的60%。教代會代表應(yīng)當具有廣泛的代表性，應(yīng)包括學校黨政、群團組織、相關(guān)部門主要領(lǐng)導和學校各方面人員，保證一定比例的青年教師和女教師代表，工勤人員代表應(yīng)當占一定比例。” 在實施方案的制訂過程中，代表人數(shù)的設(shè)計被討論較多，學校管理者重點考慮如何通過比例設(shè)計提高中層干部被選舉的可能性。另外，教師每年都會調(diào)換班級，年級組的人員每年要進行調(diào)整，基于代表性考慮，校長要求將代表任期設(shè)置為“每年換屆”，這與《規(guī)定》中的“代表任期3—5年”并不相符，工會主席提出以“試行”的說法將任期設(shè)定為一年。同時，為避免和以前應(yīng)對檢查的相關(guān)材料發(fā)生矛盾，工會主席將本屆設(shè)定為第七屆。

在教職工代表的選舉過程中，學校管理者采用“選擇性執(zhí)行”的方式，實現(xiàn)了制度在形式上的推進。為實現(xiàn)辦學標準化要求提供了載體。在學校重大決議過程中，諸如財務(wù)支出、教學改革、學校建設(shè)、職稱評定等方面保證了過程合法，部分實現(xiàn)了國家在完善學校民主管理運行機制的治理期望。

最后，教師在代表選舉過程中表現(xiàn)出一種“無爭”的實踐狀態(tài)，習慣于應(yīng)付除教學之外的工作任務(wù)。在這一階段，教師配合學校在制度上的選擇性執(zhí)行，以形式化的應(yīng)對方式，表現(xiàn)出與學校“共謀”，而基本無法滿足國家制度對教師作為主體實際參與學校治理的期望。

3實質(zhì)推進中的非完全期望偏差

變通執(zhí)行的教代會制度與原制度保持著形式上的一致，這種形式上的一致，有時包含明確的操作性內(nèi)容，有時則僅采用和原制度相同的話語系統(tǒng)，并受與這套話語相聯(lián)系的意識形態(tài)等因素的約束。

趙軍，劉望洲：《高校教職工代表大會制度的變遷與創(chuàng)新》，《現(xiàn)代教育科學》2011年第5期，第101-104頁。話語系統(tǒng)的規(guī)定性為制度的實質(zhì)性推進提供了基礎(chǔ)。

在教代會正式推進的半年時間里，教代會主席團提出了多項提案。這些提案包括學校三年規(guī)劃方案、班主任評價制度、教師評價制度、教師節(jié)工會福利等，提案都進行了會上討論與表決。在學校規(guī)劃方案和工會福利的決議過程中，討論和決議都“非常順利”，教師沒有進行太多討論，都是全票通過。“班主任評價制度”和“教師評價制度”引起了較大的爭議，其中“班主任評價制度”在工作時長的安排以及評獎評優(yōu)的分數(shù)占比方面出現(xiàn)了較多的反對意見，而“教師評價制度”同樣遭遇了較大的阻力，教職工代表表現(xiàn)很活躍，提出諸多意見。最終兩項制度均在經(jīng)過三次修改審議后才獲得通過。

在教代會實質(zhì)性的推進中，教職工代表作為制度主體開始在涉及切身利益的學校提案中發(fā)表意見，教職工評價方案的討論與修改使得教代會的效用逐漸顯現(xiàn)，改變了學校的權(quán)力格局。制度主體在權(quán)力分享中，開始進行利益議價。學校管理者也“略顯被動”地卷入議價階段，教職工代表獲得了“實質(zhì)性參與”學校治理實踐的機會。這是學校管理者未料的結(jié)果，也在一定程度上實現(xiàn)了國家推行辦學標準化以及實施教職工代表大會制度的治理期望。

總體而言，A中學在制度運作的過程中經(jīng)歷了三個階段：首先，教代會制度發(fā)布后，經(jīng)由國家到地方教育行政部門的推行。在教代會實際執(zhí)行之前，歷次的學校評估過程中，上級主管部門對教代會制度的落實評價方式是文本檢查，學校完成了相應(yīng)文本的編制。然后，在辦學標準化的推進過程中，學校管理者通過實施教職工代表大會制度，以執(zhí)行標準化辦學的要求。在實施過程中，進行了文本的重新修正，盡管有部分不達標現(xiàn)象，仍然完成了教職工代表大會的選舉和成立。最后，在教代會成立后的效用發(fā)揮階段，教職工代表大會制度則呈現(xiàn)出實質(zhì)性發(fā)展。

三、教育制度執(zhí)行期望偏差的形成邏輯

學校中教代會制度的實施過程，制度、上級主管部門、學校參與者三者之間以不同的形式發(fā)生互動，治理期望偏差的產(chǎn)生來自不同時期三者的互動結(jié)果。據(jù)此，可以從制度本身及三者互動過程兩方面來分析期望偏差的形成邏輯。

1制度供給的不完備

制度不但制約規(guī)則，同時也是一種慣例或者是慣例規(guī)范化、正式化，它的意義是指被認同的行為規(guī)范。

劉擁華：《行為選擇、博弈地位與制度變遷——基于國家—農(nóng)民關(guān)系的分析框架》，《吉林大學社會科學學報》2015年第1期，第83-94+173頁。教代會制度本質(zhì)是民主集中制，治理期望是促進學校管理法治化、民主化、分權(quán)化。而制度實施初期，對于學校管理者與教師來說都是自上而下的行政要求。

制度的形成和變遷是漸進性的，漸進過程中的不確定性決定制度設(shè)計是不周延、不完整和不準確的。

蔣京議：《社會轉(zhuǎn)型期制度變遷特征分析——以國家政治系統(tǒng)頂層設(shè)計思路為視角》，《社會科學戰(zhàn)線》2014年第3期，第169-173頁。制度的實施過程需要激勵與監(jiān)督機制。對于案例的分析可以看出，教代會制度的執(zhí)行缺少正向的激勵機制。另外，教代會制度未能厘清學校黨政組織與工會、教代會三者的權(quán)力關(guān)系，同時也缺少配套的細則與制度安排，制度實施績效缺乏有效的評估。這種缺失為學校執(zhí)行教代會制度提供了寬泛的自由裁量權(quán)，作為非權(quán)力機構(gòu)的工會并不能承擔起主導教代會實施的事務(wù)。在激勵與監(jiān)督機制不健全的狀態(tài)下，教代會制度的實施一部分取決于學校自身治理需要或者來自外部的其他壓力機制。

2作為外部動力的被動應(yīng)付

教育治理中自上而下的壓力型體制是學校制度實施的重要外部動力。學校辦學標準化要求的提出，使得學校管理者選擇以教代會制度的實施為載體，形式化地參與和完成規(guī)范化辦學要求。制度推行之初，學校管理者首要考慮的是應(yīng)對學校督導評估的要求，在關(guān)注短期目標驅(qū)動下，被動采用拼湊應(yīng)對的形式，是一種高度向上負責的“完成任務(wù)”邏輯。對于上級所具有的信息方面的優(yōu)勢，學校擁有隱蔽的相對自主性。

劉玉照，田青：《新制度是如何落實的？——作為制度變遷新機制的“通變”》，《社會學研究》2009年第4期，第133-156頁。形式化的應(yīng)對以及變通性的實施都有可能使得制度的推行走樣，而學校從自身的必要性和緊迫性上考慮，缺乏對治理制度的執(zhí)行動力。

學校治理日常行為的上傳下達，對于教職工來說是自上而下的外部動力。教職工基于成本收益的考量，不會為之付出努力，而少數(shù)愿意表達利益訴求的教職工也會因為“搭便車”行為的客觀存在，使之得不到集體的支持，無法演繹成集體行動。教職工對教代會制度認識的不徹底，以及學校管理者的選擇性解釋，導致教職工并沒有完全了解并獲得教代會所賦予的權(quán)利，因而并未實踐監(jiān)督與提案的權(quán)利。國家期望最終只在部分予以實現(xiàn)。對于教師而言，國家制度文本的發(fā)布，其傳遞媒介更多見于學校管理者的上傳下達，教師一方面囿于個體的工作負擔，缺乏主動了解學習的動力。另一方面，在執(zhí)行過程中，學校管理者具有制度解釋和執(zhí)行的權(quán)威，處在主導性地位;而作為制度主體的教職工考慮到個體的成本收益，缺乏主動參與討論的動力。在頒布之初，制度被擱置或僅限于形式上的參與。

無論是學校管理者的向上負責，還是教職工在學校治理中的被動應(yīng)付，治理的外部動力無法促成自覺行動，制度治理的實際績效難以發(fā)生。

3作為內(nèi)在動力的風險議價

風險規(guī)避是學校管理者在教育治理中的內(nèi)在動力。形式化執(zhí)行是學校管理者主動選擇制度執(zhí)行來規(guī)避獨斷決策的風險的一種方式，在規(guī)避風險的同時也擴大了行動的自主性。而在實質(zhì)性實施階段，基于決策程序合法性的考慮，學校管理者自覺進入制度所規(guī)定的話語系統(tǒng)之中。A校校長在領(lǐng)導班子會上明確表示：“提案前我們（領(lǐng)導班子）要充分討論，討論成熟了以后都要上會（教代會），教代會通過就是通過，不通過我們再進行討論，再不行就不弄，不能偷偷摸摸地硬通過，咱不擔這個風險。”從變通運作到實質(zhì)性實施，學校管理者為規(guī)避程序違法的風險，被動卷入議價機制之中。

教師參與的內(nèi)在動力是個體的利益訴求。形式主義的制度變遷能夠改變社會成員的認知結(jié)構(gòu)，起到教育、喚起和操練的作用。

劉玉照，田青：《新制度是如何落實的？——作為制度變遷新機制的“通變”》，《社會學研究》2009年第4期，第133-156頁。教代會的實質(zhì)性推進意味著學校管理權(quán)的變革，形式化執(zhí)行過程中，由于涉及個體的利益訴求，教師也逐步對這一新的制度安排形成認識。從被動參與到主動議價，基于教師的利益訴求，借助制度所提供的話語系統(tǒng)，學校內(nèi)部生成自下而上的議價機制。國家教育治理期望在制度的反復實踐中逐漸調(diào)適和產(chǎn)生。

四、總結(jié)與討論

當前，在教育治理中，自上而下的制度推進是治理的重要方式。學校治理實踐中，教育制度執(zhí)行仍存在效能不足等問題。A中學教代會規(guī)定的實踐樣態(tài)具有一定的普遍意義。教育治理中的制度實施并不存在明確的實踐目標，制度安排在國家與學校管理者、教師的相互博弈中內(nèi)生出來。因此，當教育改革進入深層次發(fā)展階段，制度設(shè)計需要注意到行動者動機復雜的一面，理解制度進程可能存在的滯后性，吸收學校力量并承認博弈結(jié)果。伴隨學校治理現(xiàn)代化進程的推進，教育治理制度的落實需立足制度期望偏差的形成邏輯。對此，本研究提出相應(yīng)的改進措施，啟發(fā)教育管理者深入思考學校制度執(zhí)行力提升的有效路徑。

1關(guān)注治理主體需求，提升治理主體的制度認知

學校管理者與教師作為學校治理主體，對于國家教育治理過程中的制度供給是逐漸學習、吸收和理解的。制度實施的過程呈現(xiàn)出漸進性和適應(yīng)性特點。單一行政性教育治理手段存在能力限度，制度供給的不完備將導致學校管理者的執(zhí)行困境，需要關(guān)注自下而上的制度建構(gòu)。一方面，上級主管部門可以根據(jù)制度執(zhí)行進程，探索制定校長權(quán)力清單，明晰制度執(zhí)行的權(quán)責邊界;另一方面，學校根據(jù)所在地區(qū)、學校規(guī)模等自身條件，基于制度基礎(chǔ)與上級指導意見，及時制定分級學習實施方案，提升學校管理者、教職工等治理主體的認知理解，并通過相關(guān)配套政策的補充實施，保障制度執(zhí)行。

2健全評價監(jiān)督機制，加強制度執(zhí)行的外部壓力

學校管理者與教師基于各自的理性考量，在制度推行的各個階段呈現(xiàn)出相異的動力機制，在結(jié)果上產(chǎn)生了對教育制度執(zhí)行的期望偏差。校長負責制下的學校治理，基層教師與學校管理者的話語權(quán)不對等，制度推行需要爭取到學校管理者的支持，容易受制于學校管理者的干預。

趙軍：《制度變遷與改革績效——教職工代表大會制度新舊文本的比較研究》，《高等教育研究》2013年第4期，第26-32頁。管理部門需要完善監(jiān)督機制，將制度執(zhí)行與學校管理者考核評價相關(guān)聯(lián)，超越個體利益實施有效監(jiān)督，為制度執(zhí)行加強必要的外部壓力。

3引入多元治理主體，激發(fā)制度實施的內(nèi)在動力

對學校管理者而言，自上而下的外部壓力機制往往會引發(fā)形式化的應(yīng)對，而自下而上的內(nèi)部壓力則會推動制度的實質(zhì)性實施，盡管對于學校管理者而言可能是被動的，教師內(nèi)在動力的激發(fā)是制度實質(zhì)性推進的必要條件。制度主體在制度實施時，往往基于自己的利益訴求做出抉擇。當主體缺乏利益訴求時，往往會缺乏教育治理動力，成為教育治理的旁觀者;當主體的利益訴求為外在（被動）訴求時，教育治理的主體參與往往是形式化的;當利益訴求為核心內(nèi)在利益時，教育治理的主體參與才會進入實質(zhì)性參與階段。制度設(shè)計首先要保證利益主體的卷入;另外，制度供給要明確利益相關(guān)主體進行利益表達的基本形式，同樣要明確各利益相關(guān)者的權(quán)利和責任邊界。