個人跨境匯款服務(wù)的公共性及監(jiān)管對策

段煜君

摘要：隨著全球經(jīng)貿(mào)一體化的發(fā)展，國民日常生活中，諸如旅游、留學(xué)、跨境電商等與外匯資金、跨境匯款的交集越來越多。金融服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的新產(chǎn)品、新渠道給政府對跨境金融服務(wù)的監(jiān)管帶來了巨大考驗(yàn)。要保證外匯市場穩(wěn)定、跨境資金合理有序流動，必須要有與之匹配的監(jiān)管制度為之保駕護(hù)航。文章從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā)，結(jié)合理論分析、法規(guī)政策，對完善跨境匯款監(jiān)管有效性及合理性提出建議。

關(guān)鍵詞：跨境匯款;公共性;規(guī)制;監(jiān)管

一、個人跨境匯款服務(wù)的公共性

跨境匯款也稱“國際匯款”，是銀行接受匯款人委托，以約定方式將資金支付給境外指定收款人賬戶的服務(wù)。銀行個人跨境匯款服務(wù)主要向社會提供費(fèi)用合理的跨境支付功能。與此同時，銀行須為此承擔(dān)產(chǎn)品研發(fā)成本和交易合規(guī)風(fēng)險，相較于公司跨境交易的利潤，個人跨境匯款利潤甚微。符合銀行準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的客戶可在服務(wù)提供者中自由選擇，“對這種物品的消費(fèi)，不會導(dǎo)致其他人對該物品消費(fèi)的減少”（薩繆爾森，1954），可見該服務(wù)排他性和競爭性相對較弱。向個人提供跨境匯款服務(wù)看似私人產(chǎn)品，但因其定價受限、服務(wù)覆蓋面廣、關(guān)系到百姓切身利益，屬于金融基礎(chǔ)設(shè)施范疇，天然具有“社會性”和“公共性”，因此銀行所提供的個人跨境匯款服務(wù)，實(shí)際上具有“準(zhǔn)公共物品”屬性。所謂金融基礎(chǔ)設(shè)施，是對社會生活、經(jīng)濟(jì)有著重要影響的穩(wěn)定性、安全性較高的金融服務(wù)。

個人跨境匯款的資金常見來源于本幣購匯，也有部分群體通過勞務(wù)所得、接收贈予等方式持有外匯。交易中很大一部分來源于留學(xué)所需。據(jù)教育部統(tǒng)計，2018年度，我國出國留學(xué)人員總數(shù)為66.21萬人，同比增長10.3%。作為全球主要留學(xué)生源國，我國留學(xué)生在美、加、英、澳國際學(xué)生中占比較大。同時，“一帶一路”倡議對吸引沿線國家留學(xué)生來華起到推動作用，2018年來華留學(xué)人數(shù)達(dá)到49.2萬人。留學(xué)用匯絕大部分在銀行完成，旺盛的需求催生了頻繁的跨境交易。同時，隨著居民健康消費(fèi)觀念更替，海外醫(yī)療旅游市場已進(jìn)入啟動期，呈現(xiàn)快速增長。特別是作為醫(yī)旅產(chǎn)品主要供應(yīng)目的地的歐美、日韓、香港正逐漸被市場接受，實(shí)務(wù)中其帶來的用匯需求也在快速增長。

二、“控流出”的理論基礎(chǔ)及現(xiàn)實(shí)要求

（一）“外部性”體現(xiàn)及其規(guī)制邏輯

如果將跨境匯款服務(wù)視為“準(zhǔn)公共物品”，那么其具有的“外部效應(yīng)”不可分割（庇古，1930）。所謂外部性“是指一個人的行為對旁觀者福利的無補(bǔ)償影響。如果影響是不利的，就是負(fù)外部性，如果影響是有利的，那么就是正外部性”（曼昆，1998）。毋庸置疑，跨境匯款服務(wù)的正外部性體現(xiàn)在服務(wù)本身促進(jìn)了資金的便捷轉(zhuǎn)移，服務(wù)全球經(jīng)貿(mào)文化交流，類似于高速公路、高鐵建設(shè)等“基礎(chǔ)設(shè)施”的拉動效應(yīng);反之，其帶來的負(fù)外部性體現(xiàn)在充當(dāng)資本外流的通道，干擾社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行并傳導(dǎo)至生產(chǎn)服務(wù)各個行業(yè);助長為上游犯罪，增加社會安全治理成本等。而對外部效應(yīng)的治理，需要依靠公共部門來校正，通過政府介入干預(yù)，發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用。

經(jīng)濟(jì)運(yùn)行呈現(xiàn)波動性。政局穩(wěn)定、政策變化、技術(shù)爆炸等都會影響到市場預(yù)期并反應(yīng)到一個國家的外匯流向上。出現(xiàn)大規(guī)模資本外流時，必然出現(xiàn)因兌付相應(yīng)規(guī)模的外幣而造成本國外匯儲備減少進(jìn)而削弱政府穩(wěn)定匯率的能力，沖擊國家甚至區(qū)域的金融穩(wěn)定，因此市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行過程中不可避免地存在“市場失靈”。根據(jù)“公共利益規(guī)制理論”，市場本身不具備消除劣值品、外部性等導(dǎo)致的市場失靈，因此需要政府對微觀經(jīng)濟(jì)主體的行為進(jìn)行校正。稅收補(bǔ)貼和直接規(guī)制是常見的校正方式。在本場景下，政府通過制定公共政策及法規(guī)，用強(qiáng)制權(quán)力介入對“準(zhǔn)公共物品（個人跨境匯款服務(wù)）”的“生產(chǎn)者（交易中介）”及“消費(fèi)者（交易主體）”的交易行為及各自應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)進(jìn)行了強(qiáng)制性約束，屬于公共規(guī)制的范疇。“規(guī)制”（regulation），也被譯為“管制”、“監(jiān)管”等，是指遵循一定規(guī)律，對構(gòu)成特定社會的個人和構(gòu)成特定經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)主體的行動進(jìn)行限制行為。參考公共規(guī)制的四種分類（植草益，2000），跨境匯款監(jiān)管可理解為“針對劣值品和外部性而采取的規(guī)制：為了減輕和防止在經(jīng)濟(jì)活動中發(fā)生的社會問題而進(jìn)行的規(guī)制”。與宏觀調(diào)控不同，政府規(guī)制是一種直接的行政手段，由經(jīng)濟(jì)立法等方式干預(yù)市場活動;而宏觀調(diào)控則是通過財政貨幣政策進(jìn)行參數(shù)調(diào)控，作用間接而隱性。規(guī)制的影響直接施加于被規(guī)制者，這里的被規(guī)制者既有作為服務(wù)提供者的金融機(jī)構(gòu)，又有參與業(yè)務(wù)的個人交易主體。

（二）規(guī)避監(jiān)管行為與資金外流情況

2018年以來，個人結(jié)售匯逆差明顯縮減，雖市場情況好轉(zhuǎn)，但業(yè)務(wù)發(fā)展中仍存在銀行執(zhí)行外匯合規(guī)監(jiān)管不到位的情況，主要是電子渠道個人購付匯分拆、大額高頻外幣取現(xiàn)兩個問題較為突出。科技助力業(yè)務(wù)創(chuàng)新的同時帶來了一系列監(jiān)管合規(guī)風(fēng)險，電子渠道成為個人分拆購付匯的重災(zāi)區(qū)。近年來，隨著監(jiān)管要求加強(qiáng)，使用他人便利化額度在網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)行分拆付匯的行為受到很大限制，此類資金多用于在境外購置房產(chǎn)、投資、保險等非經(jīng)常項(xiàng)目和資本項(xiàng)目。大量分拆付匯轉(zhuǎn)向具有不受使用時間限制、相較柜臺面對面交易審核少、隱私強(qiáng)、費(fèi)率優(yōu)惠等特點(diǎn)的自助渠道，而由于銀行各系統(tǒng)提供跨境金融的渠道豐富，短時間內(nèi)實(shí)施系統(tǒng)層面控制成本高、風(fēng)險大，通過人工審核又難以及時識別分拆行為，故產(chǎn)生了違規(guī)業(yè)務(wù)的隱患。另一方面，地下錢莊也提供了資金非法流出的渠道。“地下錢莊”游離于金融監(jiān)管體系之外，利用或部分利用金融機(jī)構(gòu)的資金結(jié)算網(wǎng)絡(luò)，從事非法買賣外匯、跨國（境）資金轉(zhuǎn)移或資金存儲借貸等非法金融業(yè)務(wù)。特別是跨境匯兌型地下錢莊通過對沖結(jié)算、現(xiàn)金偷運(yùn)、虛假貿(mào)易等方式實(shí)現(xiàn)資金跨境轉(zhuǎn)移，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)廣泛的海外關(guān)系為其提供了生存空間。地下錢莊不但為外匯管理、金融穩(wěn)定帶來隱患，更成為各種上游犯罪轉(zhuǎn)移贓款的洗錢通道，也為貪污賄賂、走私、電信詐騙、恐怖融資等犯罪活動提供了便利。據(jù)統(tǒng)計，2016～2018年，外管局共對2466名地下錢莊交易對手處罰沒款近5?億元人民幣。

近年來，跨國大型銀行反洗錢事件顯示，跨境匯款業(yè)務(wù)易被利用成為清洗犯罪資金、支持恐怖融資、規(guī)避制裁的通道。我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)對此出臺了一系列法規(guī)政策以提高金融機(jī)構(gòu)認(rèn)識、強(qiáng)化“風(fēng)險為本”原則，明晰跨境匯款作業(yè)中各方職責(zé)，切實(shí)落實(shí)對跨境匯款業(yè)務(wù)的盡職調(diào)查和合規(guī)控制。在處罰力度上，2019年起我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行“按筆罰、從重罰、機(jī)構(gòu)個人雙罰”，更加強(qiáng)調(diào)對一道防線部門和機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的處罰。據(jù)統(tǒng)計，全國金融機(jī)構(gòu)2019年一季度處罰已超6600萬元，是去年同期的4.5倍，“雙罰”的比例高達(dá)80%以上，監(jiān)管措施落實(shí)不到位情況亟待改進(jìn)。為便于對跨境資金跟蹤調(diào)查，國際反洗錢組織FATF及歐美各國、我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)均對跨境匯款信息完整性、透明性（信息傳遞）提出要求。“匯款行在傳遞電匯信息時，不能有任何主觀故意規(guī)避制裁、破壞電匯信息透明化的舉動。”。同時，我國外匯交易監(jiān)管思路出現(xiàn)了明顯轉(zhuǎn)變。從以往規(guī)則導(dǎo)向轉(zhuǎn)為“銀行要擺脫對監(jiān)管的依賴性，監(jiān)管有明文規(guī)定的、須按規(guī)定執(zhí)行;沒有明文規(guī)定的、銀行須遵循監(jiān)管原則主動執(zhí)行”。新的監(jiān)管思路賦予了銀行更多的義務(wù)與職責(zé)，對業(yè)務(wù)合規(guī)管理提出了更高的要求。在執(zhí)行便利化原則的同時，以盡職調(diào)查控制有效性作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，防止“便利化額度”成為資本外流的“便利通道”。

三、完善監(jiān)管有效性及合理性建議

嚴(yán)格執(zhí)行反洗錢、反恐怖融資和反逃稅監(jiān)管要求是維護(hù)國家金融穩(wěn)定的必然要求。為此須尋找公共利益的最大公約數(shù)，適時調(diào)整監(jiān)管政策，在合規(guī)便利與監(jiān)管導(dǎo)向間尋找平衡，通過技術(shù)創(chuàng)新提升治理能力，降低規(guī)制成本，將跨境匯款服務(wù)置于合規(guī)監(jiān)管下有序發(fā)展。

（一）提高“監(jiān)管政策供給”質(zhì)量，激勵主動合規(guī)意愿

近年來，各銀行能夠嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管要求，不斷完善個人外匯業(yè)務(wù)內(nèi)控制度，總體做到業(yè)務(wù)合規(guī)、風(fēng)險可控。但隨著監(jiān)管壓力增加，也出現(xiàn)了銀行合規(guī)風(fēng)險偏好增高，在理由不充分的情況下拒絕個人合規(guī)辦理外匯業(yè)務(wù)的負(fù)面案例，造成不良社會影響。監(jiān)管部門應(yīng)指導(dǎo)各銀行處理好規(guī)范與便利的關(guān)系，切實(shí)遵循“小額便利，大額規(guī)范”原則，履行自身服務(wù)職能。作為規(guī)制主體的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，可考慮從“監(jiān)管規(guī)則供給質(zhì)量”的角度出發(fā)，避免管制過度、要求不明確、可操作性不強(qiáng)的等問題，導(dǎo)致處于弱勢地位的被管制對象產(chǎn)生疲于被動應(yīng)付、執(zhí)行防御性交易策略、掩蓋實(shí)際問題等消極行為，從而使得規(guī)制意圖不能有效實(shí)現(xiàn)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該統(tǒng)一規(guī)范政策答復(fù)及解釋口徑，嚴(yán)格管控并及時引導(dǎo)銀行處置相關(guān)輿情的負(fù)面影響，做好接地氣的宣傳工作。銀行也應(yīng)加強(qiáng)與當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門的溝通協(xié)調(diào)并妥善匯報、處理實(shí)務(wù)中遇到的問題。對因銀行自身原因?qū)е驴蛻艉弦?guī)業(yè)務(wù)無法辦理的，合理提示引導(dǎo)客戶前往柜面進(jìn)行盡職調(diào)查。對于明顯有分拆特征的、不能證明業(yè)務(wù)真實(shí)性的，應(yīng)從審慎合規(guī)角度主動拒絕，以確保公共經(jīng)濟(jì)利益不受損害。

（二）加快推動向技術(shù)監(jiān)管轉(zhuǎn)型，降低規(guī)制成本

規(guī)制者與被規(guī)制者之間的信息是不對稱的。技術(shù)的發(fā)展使得信息載體和信息傳遞的成本逐漸降低，數(shù)據(jù)監(jiān)管的引入可以有效降低信息不對稱的壁壘。如政府的監(jiān)管決策不能以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，勢必會造成與市場運(yùn)行實(shí)況的脫離，從而極大地制約政府的監(jiān)管效率和協(xié)同治理水平。長效化的監(jiān)管機(jī)制建設(shè)離不開全周期數(shù)據(jù)管理。應(yīng)用數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)復(fù)雜要素分析、過程推演和預(yù)警，可向決策者及廣大受眾提供有指導(dǎo)意義的結(jié)論和有說服力的依據(jù)，通過新技術(shù)引入降低規(guī)制成本，提高監(jiān)管意圖的有效傳遞。現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)更傾向于使用行政命令將對跨境金融服務(wù)監(jiān)管的規(guī)制成本分?jǐn)偟奖槐O(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)，一定程度上造成了重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，對此應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管科技標(biāo)準(zhǔn)化頂層設(shè)計，健全數(shù)據(jù)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化體系。另一方面，電子支付已滲透進(jìn)入我們生活的各方面，未來，加密數(shù)字貨幣很有可能作為支付體系的一種有益補(bǔ)充進(jìn)入我們的視野。2019年Facebook發(fā)布的Libra項(xiàng)目白皮書一定程度上挑戰(zhàn)了全球監(jiān)管體系的神經(jīng)。2018年第九屆財新峰會，央行前行長周小川在談到數(shù)字貨幣、跨境支付監(jiān)管及公共精神的關(guān)系時，特別強(qiáng)調(diào)了“反洗錢”和“反恐怖融資”問題：“洗錢和恐怖融資顯然對社會有很大的危害，因此技術(shù)開發(fā)方面需要對此有一定的公共性覺悟。”監(jiān)管者須盡早嘗試規(guī)劃配套的科技監(jiān)管體系以適應(yīng)金融科技的發(fā)展。

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（作者單位：上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院）