土地增減掛鉤與財富轉(zhuǎn)移

賀雪峰武漢大學社會學院

為了保護耕地、節(jié)約集約用地而推出的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，被地方政府片面理解為通過減少農(nóng)村建設(shè)用地來增加城市建設(shè)用地指標，再進一步指望通過指標交易來生產(chǎn)出巨額土地財富，從而增加地方政府財政收入，為農(nóng)民增加土地財產(chǎn)性收入，建設(shè)新農(nóng)村，乃至用于扶貧。這就曲解了增減掛鉤制度的本質(zhì)，以及誤會了土地的性質(zhì)和土地制度的性質(zhì)。

可以看到，農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地指標的增加，這個對應(yīng)關(guān)系的前提是保持國家對地方新增建設(shè)用地指標偏緊的供給，從而在地方上造成建設(shè)用地指標的相對稀缺。這個前提是國家不能因為建設(shè)用地供給不足而對地方經(jīng)濟發(fā)展和城市擴張造成太大的負面影響。

增減掛鉤政策正是在地方建設(shè)用地指標相對稀缺的前提下，通過農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地增加相掛鉤，使得農(nóng)村建設(shè)用地減少有了價值。所謂農(nóng)村建設(shè)用地的減少，是將農(nóng)村建設(shè)用地復墾為耕地，這樣形成新增城市建設(shè)用地指標，這個指標形成新的城市建設(shè)用地。要特別注意，新建地塊是在城郊征地所得，征地需要支付成本，農(nóng)村建設(shè)用地減少所形成的價值，僅僅是地方政府城市建設(shè)用地指標稀缺所產(chǎn)生的價值。

如果沒有土地用途管制，沒有建設(shè)用地指標計劃下達，以及沒有增減掛鉤政策，農(nóng)村建設(shè)用地復墾為耕地就不可能產(chǎn)生出農(nóng)地以外的價值。實際上，在增減掛鉤政策下，農(nóng)村建設(shè)用地復墾為耕地，耕地價值十分有限，目前帶給農(nóng)民所謂土地財產(chǎn)權(quán)以及新農(nóng)村建設(shè)或扶貧資金的都是其指標價，即掛鉤所得。這種所得顯然是依靠土地政策，而非真正使用農(nóng)村建設(shè)用地生產(chǎn)出來的財富。因此，這樣一種農(nóng)村建設(shè)用地減少所產(chǎn)出的財富只是一種財富轉(zhuǎn)移，歸根結(jié)底是由地方財政完成的財富轉(zhuǎn)移，而沒有任何額外財富生產(chǎn)出來。

既然農(nóng)村建設(shè)用地減少所獲補償只是政策性的財富轉(zhuǎn)移，以農(nóng)民宅基地為主體的農(nóng)村建設(shè)用地就不是所謂財產(chǎn)權(quán)，也不存在財產(chǎn)性收益。全國絕大多數(shù)中西部農(nóng)村，農(nóng)民進城后，宅基地大量閑置，并沒有利用，唯一的利用是復墾種糧食可以產(chǎn)生收益，但這個收益十分有限。有人以城市建設(shè)用地來想象農(nóng)民宅基地，認為農(nóng)民是抱著金飯碗討飯吃。這種認識顯然是片面的。