“合寧雙城都市圈”三重觀察

吳明華

一石激起千層浪。

6月8日，安徽省委常委會會議提出，謀劃推進“合寧雙城都市圈”建設。短短一句話信息量極大。新概念迅速引起人們的關注和議論。

雖然“合寧都市圈”早在2007年就有專家提出，10多年來兩省學界對此多有研究，但官方層面正式提出尚屬首次。值得注意的是，此前長三角一體化有關規(guī)劃和兩省的行動計劃，以及不久前召開的2020年長三角主要領導座談會上，均未提及相關概念。此時突然推出究竟有何深意？

近年來，隨著合肥的快速崛起，南京與合肥之間的競合關系，一舉一動都會牽動雙方的敏感神經。特別是在強省會時代，合寧不僅僅是城市之爭，更是關系兩省發(fā)展全局，乃至影響長三角一體化大棋局。因此，“合寧雙城都市圈”背后的決策意圖和戰(zhàn)略動向值得關注。

新概念，

戰(zhàn)略布局還是戰(zhàn)術策略？

“合寧雙城都市圈”概念甫一提出，《決策》即第一時間跟蹤關注，經過多方采訪，還原決策脈絡，深度分析新概念背后的戰(zhàn)略棋局。

根據南京市發(fā)改委的消息，今年4月，新一輪《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》編制完成，江蘇希望聯(lián)合安徽共同上報國家發(fā)改委。近年來，南京大力推動南京都市圈的整合與拓展，并且極力爭取把南京都市圈上升為國家戰(zhàn)略。由于南京都市圈橫跨蘇皖兩省，圈內8個地市中有4個是安徽城市，因此南京希望得到安徽的支持。

但是，多年來合寧在城市發(fā)展的很多方面競爭激烈。在明知雙方有競爭的情況下，南京為何還寄希望于與安徽？

事實上，這也是南京深思后的舉措。從江蘇省內來看，南京面臨經濟大省弱省會的尷尬。南京急于提升省會首位度，南京都市圈是其做大做強的重要抓手。由于南京偏居江蘇西南一隅，發(fā)展空間有限。而且在省內北、東、南三個方向，由于經濟、地理等因素難以拓展空間，唯有向西在安徽境內尋找經濟腹地。

從長三角更大范圍看，南京同樣也處境尷尬。上海都市圈囊括了南京周邊蘇錫常通等重要城市，G60串聯(lián)起了上海嘉興杭州蕪湖合肥，綜合性國家科學中心有上海張江、合肥，而南京目前還缺乏很好的抓手。南京需要找自己的點，南京都市圈建設就成為其參與長三角一體化發(fā)展的著力點。

因此，在新一輪都市圈發(fā)展規(guī)劃編制中，南京方面大張旗鼓、期望很高。南京都市圈要想上升為國家戰(zhàn)略，橫跨蘇皖兩省是其最重要“賣點”，而這必須得到安徽的支持。可以說如果沒有安徽的支持，南京都市圈很難上升為國家戰(zhàn)略。

雖然在長三角一體化背景下，滁州、馬鞍山等安徽城市積極融入南京都市圈，但規(guī)劃在省級層面卻難以達成共識。因為南京作為江蘇的省會，其規(guī)劃難以體現安徽的發(fā)展利益和戰(zhàn)略思路。還有專家擔憂，此舉會給安徽的強省會戰(zhàn)略帶來負面影響。

在長三角，安徽屬于后發(fā)地區(qū)，整體實力偏弱。尤其安徽相對于江蘇，合肥相對于南京，均處于弱勢地位。如果南京都市圈上升為國家戰(zhàn)略，相對于合肥都市圈的競爭優(yōu)勢會更加凸顯。

一方面國家層面規(guī)劃對市場有導向作用，一些產業(yè)投資會首選南京都市圈;另一方面對國家層面的布局也會有影響，重大新興產業(yè)、基礎設施和公共設施項目會優(yōu)先布局南京都市圈，合肥都市圈發(fā)展就會受到一些限制。因此，專家研判南京都市圈規(guī)劃如果上升到國家層面，對合肥都市圈乃至安徽的發(fā)展會造成擠壓。

或許是為了平衡雙方的利益，最終采納了專家的建議，推出“合寧雙城都市圈”的新概念。這個折衷的辦法有望得到兩省的支持，為下一步上升為國家戰(zhàn)略打下基礎。

“‘合寧雙城都市圈象征意義可能更大一些，因為國家對都市圈發(fā)展并沒有政策支持，實際上還是區(qū)域自我發(fā)展?！卑不帐〗洕芯吭簠^(qū)域所所長徐振宇分析認為。

中科院南京地理與湖泊研究所孫偉博士也持有同樣的觀點，“2016年我們在編制長三角城市群規(guī)劃的時候，就有專家提出寧合都市圈的概念，我們是不同意的。不能因為離得近、空間上有重疊就簡單地合在一起，至少從目前看還成不了一個圈。”

因此，從某種程度上說，“合寧雙城都市圈”的提出，更多是一種戰(zhàn)術策略而非實質性的戰(zhàn)略之舉。

安徽，

板塊融入還是“分兵前進”？

合寧作為各自省會，其發(fā)展也必須置身于全省范圍來謀劃?！昂蠈庪p城都市圈”的影響，從全省層面可以看得更清晰。南京都市圈囊括安徽4個城市，對這些城市加快發(fā)展和長三角一體化均有助益。但從整體上看，卻加重了安徽區(qū)域碎片化的趨勢。

合肥是安徽發(fā)展的龍頭，800里皖江是安徽發(fā)展的核心地帶，但一直以來合肥與皖江城市之間的經濟聯(lián)系并不緊密。如果南京都市圈整合成功，合肥與以蕪湖、馬鞍山為代表的皖江城市的經濟聯(lián)系會更加疏遠。

“南京最大的問題是它沒有那么大的能量，帶動不了整個皖江地區(qū)。目前南京有一些產業(yè)外溢出來，但并不是主動從戰(zhàn)略上考慮開發(fā)皖江地區(qū)。”徐振宇認為，由于南京體量有限，不可能輻射整個皖江地區(qū)，因此皖江地區(qū)也會面臨割裂狀態(tài)，“以銅陵為中心分成兩塊，東面融入南京都市圈，西面自我發(fā)展，沿江一體化發(fā)展的整體布局，就可能實現不了?！?/p>

在這種情況下，專家擔憂安徽發(fā)展的核心區(qū)域會分成三塊，合肥一塊，蕪湖馬鞍山一塊，銅陵池州安慶一塊。再加上皖南黃山融入杭州都市圈，皖北淮北、宿州融入徐州都市圈，安徽就存在碎片化融入長三角一體化之憂。

“目前，南京產業(yè)外溢的層次都比較低，而且產業(yè)布局缺乏主導性。如果皖江地區(qū)都是這樣的發(fā)展模式，整體發(fā)展就失去主導性，發(fā)展水平和發(fā)展層次也會下降。在長三角一體化中，要考慮到整體發(fā)展的自主性問題?！毙煺裼钫J為，一個省的發(fā)展不可能完全依賴別的省份輻射帶動。