全生命周期視角下太湖流域環境協同治理研究

文佳月

摘 要：現階段，生態問題已受到各方重視。自然環境作為特殊的公共資源，不會因行政劃分而割裂，因此環境污染是整體的、連續的，且具有跨區域性。當區域內各地方部門之間掌握的資源較為均衡，彼此的政治地位與經濟實力也在同一水平時，各地方部門就具備資源交換與共享的合作基礎。太湖流域位于中國長三角腹地，地理位置優越。文章基于全生命周期研究視角，經由政策制定、執行、評估、再循環過程，分析中國長三角太湖流域藍藻問題暴發后沿線江蘇、浙江、上海兩省一市開展協同治理案例，就其評估中發現的問題及再循環后產生的新模式如創新河長制、PPP模式等提出一些見解。

關鍵詞：太湖流域;協同治理;全生命周期;河長制;PPP模式

一、環境協同治理及全生命周期模式

（一）環境協同治理

環境協同治理，顧名思義是不同區域間相互協作進行環境治理。自然環境是特殊的公共資源，不因行政劃分而割裂，因此環境污染具有整體性、連續性和跨區域性。在中國，省級部門是當前環境保護體系中的管理主體，但省份之間往往缺少交流合作。區域環境協同治理除了區域上的跨界合作外，還需要治理主體上的多元化和協同化。要實現區域環境的高效治理，就要形成部門機構、社會公眾、企業共同參與的多主體協商、協作模式。面對日趨嚴峻的環境問題以及崛起的各種社會力量形成的多元網絡社會結構，生態環境治理需要引進符合時代特點的治理模式。

（二）全生命周期模式

政策生命周期，是指一項政策從進入政策議程開始，經過制定、執行、評估與政策再循環（直至終結）經歷的時間跨度和持續的期限[1]。政策在執行和評估后可能通過調整和變遷繼續下去，開始新一輪的生命周期循環。政策周期的方法將治理視為一個過程而不是一些獨立機構的結合，具有一定的規范性，能夠協助政策制定者與執行者理解與實現政策任務[2]。良性的政策發展過程將會保證良好的政策結果，政策全生命周期模式能夠從政策制定到再循環的整個階段，協助管理主體在認識政策運行規律的基礎上為政策注入新的活力。

二、太湖流域概況

太湖位于長江三角洲的南緣，是中國第三大淡水湖泊，位于太湖流域的中心。太湖湖泊面積2427.8平方公里，水域面積為2338.1平方公里，湖岸線全長393.2公里，北臨無錫，南瀕湖州，西依宜興，東近蘇州，地形以丘陵山地、平原水網為主。氣候溫和，雨水充沛，河網如織，被譽為“魚米之鄉”。太湖在行政上分屬江蘇、浙江和上海兩省一市，人口稠密且城市化程度高，經濟發達。太湖流域是長江三角洲的核心地和發展“引擎”，經濟發展對長三角乃至全國經濟有著舉足輕重的作用。

三、環境協同治理全生命周期分析

（一）制定——“太湖藍藻”暴發事件

20世紀70年代以來，受強烈人為活動影響，太湖流域整體生態環境受損，太湖水體富營養化程度加重，出現嚴重的藍藻暴發和“湖泛”等問題，2007年，發生供水危機。

太湖藍藻暴發后，蘇浙滬三地分別制定了各自的應急方案，隨后，江蘇、浙江、上海兩省一市開始開展區域協同治理，就長三角區域搭建區域環境協作共贏平臺達成共識，在區域環境管理政策、區域水環境治理措施、環境執法程序、風險應急防范等方面加強區域協作。太湖流域沿線城市在政治、經濟、社會等方面差距不大，各城市掌握的資源也較為平均，具備了堅實可靠的資源交換與共享的合作基礎。中央在太湖流域藍藻事件防治工作中充當區域各地方利益協調與仲裁的“領頭人”，引導各地方開展區域協同治理。其中，環太湖五市（無錫、蘇州、常州、嘉興、湖州）組織了治理太湖聯席會議，并通過了《無錫宣言》《關于“十二五”期間保護和治理太湖的建議案》等決議。

（二）執行——事件后開展區域協同治理

2007年6月13日，污染地自來水各項指標均達到國家飲用水標準。

2008年5月，國家編制并實施《太湖流域水環境綜合治理總體方案》，明確了區域協同治理的責任主體和總體目標。

2011年8月，國務院頒布《太湖流域管理條例》，在水資源保護與水污染防控問題上形成了統一指揮。

此后，中央多次組織召開聯席會議，推進太湖水環境協同治理。上級部門指導地方快速推進建立協同機制，加快采取應對措施，為區域協同治理提供組織保障，提高太湖流域水環境綜合治理效率。

（三）評估——發現太湖流域協同治理現存問題

1.省域間職責劃分不清

太湖流域中部門間的關系主要是一種縱向命令關系，實質上是一種等級制度，表現為下級部門受上級部門監督，對上級部門負責。在太湖流域區域協同治理的過程中，各部門存在“行政分割”[3]。為追求自身利益最大化，下級部門在開展區域活動時，壓縮區域內治理成本或向其他部門轉嫁成本的行為屢見不鮮。同時，涉水的環保部、水利部、農業部、國土資源部、發展和改革委員會等眾多部門形成了“九龍治水”的格局，治理主體間利益相關或對立導致職責劃分不清。

2.缺乏綜合信息共享平臺

各地方部門要開展區域協作，綜合信息共享平臺的搭建也不可或缺。目前在公共事務管理方面，一般采取集體碰頭磋商形式，沒有形成系統化的協同工作機制[4]?！靶畔⒐蚕硎腔A，聯合治理才是根本。太湖流域水環境綜合治理信息共享的實踐，為省際間進一步深化流域協同治理提供了樣板和示范。”浙江省治水辦（河長辦）相關負責人表示。目前治理太湖的組織缺失表現為：太湖沿岸的監測站點數據缺乏有效實時共享，導致各地方缺乏溝通，最終效率不高。要從根本上解決太湖流域環境治理問題，需要沿岸各省市打破行政藩籬，攜手開展治理。

3.缺少多樣化治理主體

當前太湖流域協同治理保持單一主體形式，缺乏企業和公眾力量的匯入。在生態環境治理中，企業及公眾的參與受到環境權難以界定和渠道過于狹窄的影響?，F有的參與方式大多集中于末端環節，公共決策、政策制定、考核問責等方面參與不足。未能充分考慮公眾意愿直接導致生態文明建設過程中“綠水青山”難以有效地轉化為“金山銀山”，從而保護效果難以長期持續。缺乏企業的資金、專業人才及市場等各類資源，也在無形中增加了地方治理成本。

（四）再循環——探索太湖流域協同治理創新路徑

1.創新“河長制”

太湖流域是“河長制”的發源地，“河長制”即機關領導出任河道的“河長”，統籌所轄河道的水環境整治任務，并實行責任制[5]。目前，太湖流域對包括秦淮河、京杭大運河、通榆河、望虞河、太湖、新孟河、駱馬湖等多處重點河湖實行全面管控，確定編制主體和單位，開展方案編制及協調，實行成果審查與批復模式，取得了良好成效。2019年12月14日，在浙江省長興縣召開的太湖淀山湖湖長協作會議上，太湖、淀山湖及主要出入湖河道湖長、河長們共同見證了太湖淀山湖湖長協作機制的建立，新的協作機制是太湖流域在落實河湖長制方面的又一重大創新舉措[6]。深入落實河長湖長主體責任，按期劃定管理范圍，持續加大監管力度，積極謀劃新一輪水環境綜合治理，讓太湖淀山湖成為造福流域人民的幸福湖。

2.智慧大數據支持

太湖治理大數據是大規模獲取、存儲、管理太湖水生態環境的系列數據的集合，具有數據快速流轉和提供分析、決策能力[7]。各區域單位在統一領導下保持互動、聯動，涉及水域信息的部門統一上傳信息至太湖大數據平臺進行數據共享，實現信息的統一發布，統一處理跨區域水環境問題。完善電子政務和多方信息管理平臺，借助微信、微博等新興媒體平臺及時通報重大水環境事件，第一時間傳送信息給各地方部門和廣大社會公眾。在太湖水域創新應用遙感地理信息技術，充分發揮無人機“天眼”、移動終端“防線”及骨干河湖實時監控“地網”作用。全面深化“智慧河湖”管理，實現一個平臺精準管控河湖治理全過程，推進水域監測深入發展，構建“智慧太湖1.0”。

3.打造PPP模式

PPP（Public Private Partnership，公共部門和社會資本合作）是提高公共產品供給效率、緩解財政壓力的重要手段之一?，F階段太湖流域開展PPP模式，需要打造綜合性環境服務商以促進環境治理的規范高效。江蘇省財政廳出臺的PPP項目入庫管理工作規則中明確提出“優先入庫”“審慎入庫”“不得入庫”三種類型。其中優先入庫的對象就包括垃圾處理、污水處理和城市供水等公共服務領域[8]。太湖流域采用 PPP 模式能夠加快建立全生命周期的建設運行管理機制，讓專業的人做專業的事，最大限度地提高環境績效，大力推進太湖流域多主體治理體系建設。

參考文獻：

[1]SABATIER PA.Theories of the policy process[M].Iondon：Routledge，2017：55.

[2]馬海韻.政策生命周期：決策中的前瞻性考量及其意義[J].安徽師范大學學報（人文社會科學版），2012（3）：348-352.

[3]張叢林，鄭詩豪，劉宇，等.關于推進太湖流域生態環境治理體系現代化的建議[J].環境保護，2020（Z2）：84-86.

[4]陳甜，魏廣，高多多.視頻監控系統在太湖藍藻信息采集系統中的升級改造與應用[J].工程建設與設計，2019（19）：154-155，159.

[5]鄭愷原.“河長制”在太湖流域蘇南地區治理成效探討[J].地下水，2020（1）：166-167.

[6]尤珍.太湖局 以高質量水利工作全力支撐 保障長三角一體化發展戰略實施[J].中國水利，2019（24）：124-127.

[7]朱喜，朱云.大數據結合治理太湖消除藍藻暴發實踐的思路[J].水資源開發與管理，2020（1）：70-77.

[8]朱玫.引入社會資本推動太湖流域治理[N].中國環境報，2018-09

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作者單位：

南京農業大學公共管理學院