基于內控視角中高校紀委的“監督的再監督”探究

仇鶯璇

【摘 要】 黨的十八屆三中全會以來，我國高校紀檢監察部門轉職能、轉方式、轉作風，圍繞監督執紀問責，突出主業主責，聚焦中心任務，取得了一定的成效，但在如何實施“監督的再監督”職責、進一步做好高校的內控管理上出現了認識分歧，有的產生了誤區，有的甚至弱化了有效監督，造成了監督缺位，這是要引起高度重視和亟需解決的問題。因此，如何能真正做到響應中紀委對紀檢監察工作提出的“三轉”要求，履行“再監督”的責任，需要從內控的實際需要出發，消除錯誤認識，轉變思路，適時適度地調整監督的方式方法和工作重點，進一步完善內控體制機制，從而有效發揮高校紀委專責監督作用。

【關鍵詞】 監督的再監督;高校紀委;內控

一、引言

“監督是紀檢監察機關的基本職責、第一職責，其本質是對工作、過程、環節進行監視、督促、管理[1]。”黨的十八屆三中全會明確了紀委所應承擔的黨風廉政建設的監督責任，中紀委十八屆三次全會上也要求紀委轉職能、轉方式、轉作風，切實履行監督責任，并對紀檢監察機關強化“監督的再監督、檢查的再檢查”進行了統一部署，自此開啟了“監督的再監督、檢查的再檢查”的第一步。

通過整理相關文獻，目前學者就高校紀委監督及現代化治理做了大量研究：李中原等[2]將政府的服務引導、大學的辦學主體、社會的監督評價三者聚合起來，形成了“政府、高校、社會”多元主體協同與“服務引導、辦學自主、監督評價”機制的統一，進而達到構建“職責分明、相互合作與及時調整”三者協同的高等教育協同治理機制之目的;杜素云等[3]側重于高校基層黨組織監督與教師黨員監督的實證研究;斯陽[4]從巡視巡察的角度出發，力求構建現代教育監督體系;張輝[5]提出了從“四種形態”的內涵入手進行高校紀檢監察監督方法研究等等。但現有研究未能基于“三轉”要求，從監督方式方法的改變上對高校監督工作的實施做出具體分析，也未能將高校監督與高校內控建設結合起來。因此，如何消除主觀錯誤認識，轉變思路，加大研究力度，適時適度地調整監督的方式方法和工作重點，多措并舉，對進一步完善監督和高校內控體制機制有著極為重要的意義。本文圍繞“三轉”要求，切實有效地聚焦中心任務、開展監督執紀問責，特別是如何將這一要求在實踐中具體化進行了闡述。

二、“監督的再監督”的內涵

以往，由紀檢監察機構牽頭或參與的議事協調和日常監督，都需要紀檢監察部門全程參與確認并簽字負責。黨的十八屆三中全會后，高校紀檢監察機關根據上級要求，做出退出“一線”監督的調整。與以前相比，“再監督”既是監督職責的回歸，也是監督方式的再造，為監督部門整合力量，為實施精準監督和嚴厲打擊腐敗打下基礎，體現了我國嚴肅推進腐敗治理的現代化要求。

（一）“監督的再監督”的監督對象由監督事向監督人轉變

一方面，以招投標監督為例，以往是監督某個具體的招投標采購事項過程中有無違紀違規問題，如今是監督學校招投標辦公室是否按照一定的要求、規程組織招投標評審采購。另一方面，在監督人這一特定對象的過程中，被監督對象具有全員性的特點。也就是說，監督的對象不僅僅是關鍵的“一把手”，而是有層次、有方位、立體的、全面的。無論多小的干部，只要存在公權力，倘若失去監督制約，都會導致腐敗。

（二）“監督的再監督”是監督方式的再造和新嘗試

“再監督”作為一種新的監督方式，把工作重點轉移到加強對職能部門履職特別是自我監管的再監督上。從紀檢的監督職能和監督實效出發，紀檢監察的監督應具有全程性的特點。事前監督和事中監督既能為事后監督收集證據信息，也可以挽回不必要的損失和不良影響。在“再監督”過程中既要“抓早抓小”，做到早發現、早處置，也要提高工作實效。因此再監督過程中，可以通過靈活多變的形式將事前、事中、事后監督過程的相互銜接，實現多措并舉，發揮合力的同時精準施力，達到增強監督實效的目的。

（三）“監督的再監督”對現有高校的內控體系提出了更高的要求

原來高校中內控監督責任不明確，所有的監督都是紀委全程參與，各職能部門的主動性沒有充分發揮。同時，各部門（單位）的制度建設、廉政風險防控的相關指標都由校紀檢監察部門制定，黨風廉政建設任務與業務環節相脫節，不能具體化，考核指標也不健全，使得業務部門應當承擔的責任沒有承擔起來。“再監督”這一舉措在很大程度上倒逼職能部門強化監督意識和履行監督職責，推動監督對象建設規范嚴密管用的制度體系和構建完善的內部風險防控機制。

三、高校內部控制與監督的關系

高校內部控制是為了達成人才培養、科學研究、服務社會和傳承文化的任務，使高校經營方針得到貫徹、資產得到保全、會計信息得以真實合法、形象和名譽得以維護而采取的一系列控制方法、程序和措施。建立健全高校內部控制體系，有利于公辦高校管理水平的提高，有利于高校總體競爭力的提升，有利于預防經濟犯罪[6]。

高校紀委作為高校黨內監督的專責機關，履行監督職責是一項政治任務[7]。從最終目的來看，高校紀委監督是為了深入推進高校全面從嚴治黨、強化高校廉政風險防控和加強廉政建設。《關于加強廉政風險防控的指導意見》中指出：“實踐表明，將風險管理理論和現代質量管理方法引入反腐倡廉建設，加強廉政風險防控，是構建懲治和預防腐敗體系的重要舉措”。風險管理理論的核心就是內部控制理論，我國財政部發布的《企業和行政事業單位內部控制規范》也是基于該框架的[8]。

可見，高校內部控制和廉政風險防范所面臨的重要風險點有一致性，二者關系甚為緊密。而監督作為內部控制理論的五要素之一，在深入推進高校全面從嚴治黨、強化高校廉政風險防控中發揮著十分重要的作用。如果說高校內部控制是高校進行內部治理的重要理論，那么，外部監督就為內部控制各個要素的運行情況和目標實現提供保障，是控制活動規范有序運行的重要手段，兩者相輔相成、互相促進[9]。

四、“監督的再監督”執行過程中存在的問題

（一）監督內控理論研究不足

與其他國家地區相比，我國高校的監督內控研究相對滯后，內容也相對單一。高校自身有著相對特殊的內涵性質與工作邏輯流程，其內部機構設置與工作任務呈現得往往不能無縫對接，特別自“監督的再監督”這一新型監督方式提出以后，紀委除了要提升自己的工作效率外，還要取得學校黨委的支持和各業務部門、職能部門自我監督的積極配合，這種進一步突出紀委主責、聚焦監督主業的“三位一體”模式構建更需要理論指導。

（二）內控監督機制不健全

在制度建設方面，盡管高校制定出臺了大量規范性文件，但對于組織機構健全、日常事務繁雜、人員規模龐大的高校而言，制度缺位、制度建設滯后的現象普遍存在[10]。高校紀委的監督機制對權力運行的制約和監督作用的發揮仍明顯不足。同時，學校制度體系的整體性和協調性不夠完善，而內部監督作為“再監督”的先行者，不僅存在于財務審計，科研教學、人才培養、組織建設、資產管理、基礎建設、政府采購和后勤管理等各個監督內控環節都需要各二級職能部門（單位）自主監督的基礎上進行，這就要求校級各職能部門之間、校級部門與各二級職能部門（單位）之間的制度約束形成有效銜接。然而學校與各部門之間的指標缺乏統一性和可比性，不便于高校內控體系的整體化構建和進一步優化。

（三）內控監督的執行力不夠

維護黨紀要抓早抓小，做好內控問責也不是空談，認定違紀必須有足夠的依據。高校的紀檢監察部門在執紀問責過程中，沒有很好地運用“四種形態”。對日常的違規違紀現象，抹不開人情面子，紅臉出汗少，處理時尺度有所放松。同時，責任追究力度也不夠，在對一些部門和人員追究責任時，有些領導甚至出面“打招呼”，給學校紀委施壓，責任追究變得輕描淡寫，有的甚至不了了之。

（四）內控監督合力明顯不足

在以往的監督過程中，無論是事前、事中還是事后，紀委基本上是全程參與，監督檢查形式也單一枯燥。面對當前“再監督”的新形式，原來相對單一的監督形式已不能滿足新要求，也缺乏監督的主動權，更無法保證監督效果。同時，由于宣傳不到位，高校師生的主人翁精神未能充分發揮，加上高校紀委未能進一步完善監督舉報平臺、有效整合各類監督資源和運用現代化信息手段，內控監督合力明顯不足。

（五）內控監督職能發揮不夠

隨著高校紀檢監察體制改革的深入，高校紀委專職工作人員配備得到加強，但各黨委、黨總支（直屬黨支部）設立的紀檢委員仍是兼任，“探頭”監督作用發揮不充分。同時，專兼職紀檢監察工作人員的履職能力有待進一步提高。特別是對辦案政策理解不到位、標準把握不透、拿捏不準，缺乏經驗，辦案能力和辦案水平有待加強。還有部分高校紀委“三轉”不到位，還直接參加辦理其他部門的具體事務，沒有起到“監督的再監督”的作用，反而成為職能部門工作失誤的“擋箭牌”。

五、“監督的再監督”的工作重點

（一）進一步豐富內控監督理論

“監督的再監督”是我國內控實踐到一定階段催生出的又一監督手段，這一新型監督方式的提出在某種程度上豐富了內控監督理論，但同時也需要更多的理論支撐和指導。雖然我國高校的內控監督起步較晚，監督理論研究相對滯后，但并沒有影響高校管理者對這種理論研究的熱情和在實踐操作中寄予的期望。因此，我們應進一步豐富監督內控理論，將紀委履責監督作為一個系統工程來抓，把工作的切入點從“配合監督部門開展業務”轉變到“對監督部門履責情況的再監督”上來，變“執行主體”為“監督主體”，形成黨委支持、二級單位自我監督、紀委再監督三方面共同運行的新局面。

（二）進一步完善內控制度建設

為從根本上防止權力運行中制約不強和解決監督不力的問題，高校要“扎緊制度的籠子”，建立一套科學完備的內控制度體系，特別是“再監督”這一監督方式的運作更離不開制度建設的基本保障。這其中既包含學校自上而下的決策性制度總體規劃，又囊括各個職能部門在自我監督、自我約束中可量化、易執行的制度建設和監督強化。要注重制度的統籌協調，特別是注重制度之間的系統性和協調性，確保上位制度的部署與下位制度的實施承接相連，以及制度與制度之間的融會貫通，這給高校內控制度的完整性、實用性以及部門與部門之間的整合性提出了更高的要求，也倒逼高校內控在執紀問責環節中有據可依。

（三）加大提高內控監督的執行力

高校紀委對內監督不是僅僅談在嘴上、寫在紙上的，要加強高校內部的管理監督，就必須提高內控監督的執行力，應從以下幾個方面入手：①嚴格執紀監督和大力查處。在監督過程中，紀委要注重擴大問題線索來源，充分發揮信訪主渠道作用，通過來電、來信、來訪等各類舉報平臺和明察暗訪、日常檢查、專項督查、內部審計等多種監督方式收集反映領導干部違規違紀的問題線索。不斷建立健全問題線索查處機制，積極主動查處違紀違法問題。充分運用“四種形態”，強化日常監督，“抓早抓小”，關口前移，對苗頭問題早發現、早提醒、早糾正，做到常常紅臉出汗。平時在“嚴”字上下功夫，從嚴執紀、動輒則咎，真正做到“有案必查、有腐必懲”，時刻保持懲治腐敗的高壓態勢，維護黨紀的嚴肅性。②加大問責力度。違紀問責是敦促各類法律法規、校內外各類規章制度準確有力執行的又一道約束，要加大問責力度，堅持有腐必懲、失責必究。只有以各類規章制度為準繩，嚴明紀律底線，使高校各級管理者在行使權力的同時承擔相應的責任，“監督的再監督”才能更好地開展。否則所有的制度都將是一紙空談，紀委的“再監督”也很難到位。③充分發揮巡視利劍作用。巡視是監督的重要形式之一，是我黨在長期的改革探索中摸索出來的，巡視制度作為監督制度的一項創新，也在不斷地改革和完善。我們要有效發揮校內派駐、巡視巡察、黨風廉政建設和反腐敗協調小組的作用，通過“回頭看”“專項巡視”“一事一授權”等方式，切實增強監督的實效性。更好地提升巡視的運用實效，必須使巡視制度常態化并持續發力，同時注重巡視的實效性和靈活性，尋求更好的工作方法。