我國農村土地立法的回顧和啟示

李弘雯

【摘 要】 土地是農村農業發展最基本的生產資料，是農民最基本的生活保障，也是促進農業農村現代化、全面落實鄉村振興戰略的重要支撐。農村土地制度改革是農村改革的“重頭戲”。新中國成立以來，我國不斷推進農村土地立法，為深化農村土地制度改革提供了有力的法治保障。本文首先回顧了我國農村土地立法，并指出了這幾個階段農村土地立法的特點;隨后在農村土地立法的經驗和啟示這部分得出了要堅持黨的領導、堅持以人民為中心的發展理念、堅持深化農村土地改革、堅持立足國情和國外經驗相結合。

【關鍵詞】 農村;土地立法;回顧;啟示

一、農村土地立法歷程的回顧

自古以來，我國就是一個農業大國，土地是農村農業發展最基本的生產資料，是農民最基本的生活保障，也是全面落實鄉村振興戰略的重要支撐。農村土地立法是關系廣大農民切身利益的大事，同時對保持社會穩定與發展起著十分重要的作用。我國農村土地立法大體可以分為以下幾個階段：

（一）土改階段（新中國成立前夕—1952年）

新中國成立前后，我們黨總結二十多年土地革命基本經驗教訓，1947年10月出臺《中國土地法大綱》，規定徹底廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行“耕者有其田”的土地制度。1949年9月通過臨時性憲法《中國人民政治協商會議共同綱領》，確立了新中國各方面的基本制度和政策，其中規定要“有步驟地將封建半封建的土地所有制改變為農民的土地所有制”，明確“土地改革為發展生產力和國家工業化的必要條件”等。1950年6月出臺《土地改革法》，規定沒收地主的土地，征收祠堂、廟宇、寺院、教堂、學校和團體等在農村的土地，實行農民的土地所有制，并對土地分配的方法，土地改革中特殊問題的處理，以及土改的執行機關、執行方法等，也都作了具體規定。

這次土地改革是我國歷史上規模最大、最徹底的土地制度改革，以立法的形式確立農村土地農民私有制，把農民從以往的封建土地所有制的束縛中解放出來，充分調動了農民革命與生產的積極性，對當時中國恢復和發展國民經濟，解放和發展生產力起到了重要的推動作用

（二）合作化階段（1953—1978年）

通過合作化引導農民走社會主義道路，實際上也是土地制度的一次改革，歷經了三次調整，國家均以法律制度進行了明確和推進：一是發展以土地入股，統一經營的互助組和試辦初級農業生產合作社。1953年至1955年，中央先后出臺了《關于農業生產互助合作的決議》《關于發展農業生產合作社的決議》《關于整頓和鞏固農業生產合作社的通知》等正式文件，引導和推進全國各地發展。二是發展高級農業生產合作社。1956年，第一屆全國人大通過《高級農業生產合作社示范章程》，規定農民私有的土地等主要生產資料轉為合作社集體所有，農民在自愿和互利的基礎上，加入高級農業生產合作社，按勞動數量和質量進行分配。三是發展人民公社。1958年8月，中央出臺《關于在農村建立人民公社問題的決議》，各地成立不久的高級農業生產合作社，又普遍升級為大規模的、政社合一的人民公社。同年12月出臺的《關于人民公社若干問題的決議》，進一步規定了人民公社應當實行統一領導、分級管理的制度。

在這一階段，我國共頒布了三部憲法。1954年憲法是新中國第一部憲法，繼承了《共同綱領》中土地所有權的規定，同時還規定了土地征收制度。相比《共同綱領》，該憲法對于土地制度的規定更為完善，也為以后憲法中農民土地所有制的變遷作了鋪墊。1975年憲法和1978憲法，均明確了農村人民公社的性質和“三級所有，隊為基礎"的管理體制，也均明確生產資料歸全民所有和勞動群眾集體所有兩種所有制形式，但對于土地所有權的規定并不明確。

農業合作化運動，把農民個體所有的土地，改變為集體所有，在前期促進了農業生產的穩步增長，但由于當時的歷史環境影響，農村法治建設遭受嚴重破壞，隨著農業合作化運動的推進，農村土地使用效率日趨低下，農業生產發展緩慢，農產品供求關系更為緊張。

（三）家庭承包階段（1978—2013年）

實行家庭聯產承包制，是我國農村生產關系的又一次重大調整，同時也是土地制度的一次新的重大變革。1978年12月，黨的十一屆三中全會作出改革開放的重大決策，全國各地加快探索以土地經營為核心的農村經營體制改革的步伐，農村土地立法步入了快車道。

我國現行“八二憲法”，以國家根本法的形式，明確農村土地屬于集體所有，其后歷經多次修正，對農村土地的使用、經營、管理等各方面，不斷充實完善和確立了一系列的制度、原則和規則，反映了全國各族人民的共同意志和根本利益。比如，1988年修改，規定“土地的使用權可依照法律的規定轉讓”，放開了土地使用權的流轉，首次明確了土地承包經營權流轉的法律地位;1993年修改，確定了家庭聯產承包責任制;2004年修改，對土地實行征收或者征用，規定國家要給予補償;等等。與歷次憲法相比較，“八二憲法”無疑是對農村土地制度規定最為完善的，為農村土地使用、經營、管理方面立法提供了根本遵循。

1986年出臺的《土地管理法》，將我國土地管理納入法治軌道，其后根據憲法的修訂，于1988年、1998年、2004年已歷經三次修改或修訂，該法內容得到了不斷完善、充實和發展，在現實中基本充擔著土地管理基本法的地位和作用。比如，1988年修改，規定了農村土地使用權可以依法轉讓和土地有償使用制度;1995年出臺的《確定土地所有權和使用權的若干規定》（2010年修訂）和1998年出臺的《土地管理法實施條例》（2014年修訂），規定依法進行土地登記，解決土地權屬爭議，為貫徹實施《土地管理法》提供了制度保障。

2002年通過的《農村土地承包法》，是我國第一部以法律形式對土地承包中涉及的重要問題進行明確和規范的專門法律，標志著農村土地承包經營制度真正走上了法制化軌道。

總而言之，在這一階段，我國先后頒布實施了一大批土地法律、法規及規章， 形成了以《憲法》為基本框架， 以《土地管理法》為核心的具有中國特色社會主義土地法律體系的框架，農村土地法律制度建設取得了很大進步和發展。