以黨章為根本?加快形成完善的黨內法規體系

【摘 要】 文章闡述了當前黨內法規體系已經基本形成的“1+4”的基本框架和四大法規制度板塊，指出仍然存在黨內法規體系建設快慢不一、黨規國法銜接協調不足、執行機制不健全等短板。認為應加快形成完善的黨內法規體系;銜接協調黨內法規與國家法律;重點提高黨內法規執行力，把權力關進制度的籠子。在堅持“憲法至上、黨章為本”和合憲性、合法性基本原則的前提下，完善黨內法規制定機制、銜接協調黨規與國法，重點提高黨內法規的執行力。

【關鍵詞】 黨規姓黨;銜接協調;執行力

黨內法規體系的完備程度直接影響法治中國建設進程，影響國家治理能力現代化水平。十九屆四中全會作出的13個方面重要安排部署，每一個都不同程度地需要黨內法規制度予以支撐。全會公報使用了“加快形成完善的黨內法規體系”這一措辭，相較以往的“形成比較完善的黨內法規制度體系”，增加了“加快”，刪除了“比較”和“制度”，增刪之間體現了更高更快更強的目標要求。

一、“1+4”黨內法規體系已基本形成

（一）厘清黨規與國法的邊界

建設完善的黨內法規體系，必須首先解決的一個基礎性問題就是厘清黨規與國法的邊界。

1.國家法律只能由國家機關依職權制定，黨內法規制定主體則僅限“黨的中央組織及中紀委、黨的中央各部門、省（自治區、直轄市）黨委”這三類。2016年底《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》提出，探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設等方面的黨內法規制定權，并于2017年5月在沈陽、武漢、蘭州等7個副省級城市和省會城市開展了一年試點。

2.“黨規姓黨”。黨內法規本質上是政治立法，黨內法規實際上就是黨內規矩，這也是黨規最本質、最鮮明特征，必須旗幟鮮明講政治。作為法規的一種特殊表現形式，黨內法規以黨的紀律作為保障。黨規兼具政言政語、黨言黨語、法言法語的特征。[1]

3.正確認識黨規先進性與國法穩定性。黨章雖然不是國家法律，但其政治效力卻是高于國法的，每次黨章重大修改后，憲法也相應隨之修改。支撐黨章、黨代會報告等黨規、黨內重要文件權威的重要因素，不是其穩定性而是其先進性;與黨規相比，國法特別是憲法作為全體人民的共識，支撐其權威的重要因素是共識性而非先進性。

4.憲法法律秉持的是權利本位，黨章黨規秉持的是義務本位，這是保持黨的先進性、純潔性的必然要求。以入黨誓詞為例，入黨誓詞是黨員與黨組織之間的一種政治契約，[2]是雙方合意的結果;入黨申請是黨員發出政治契約的“書面要約”，黨組織同意則是相應的“承諾”;入黨誓詞作為黨章內的正式條文，對契約雙方都具有剛性約束力。黨規對黨員作出高于普通公民、嚴于國家法律的要求，堅持紀嚴于法、紀在法前，具有正當性和必要性。

（二）黨內法規體系的“四梁八柱”已基本齊全

1938年10月毛澤東同志在黨的六屆六中全會首次提出“黨內法規”概念，劉少奇同志作了《黨規黨法的報告》。1978年12月鄧小平強調“國要有國法，黨要有黨規黨法”。[3]1990年《黨內法規制定程序暫行條例》正式使用“黨內法規”術語，并首次明確其內涵外延，1992年“黨內法規”首入黨章。2013年5月《黨內法規制定條例》、《黨內法規和規范性文件備案規定》不僅確立了“黨內立法法”，而且為黨規制定實施提出了明確要求，初步形成了“以黨章為核心、以中央黨內法規為基礎、以中央紀委和中央各部門制定的黨內法規為骨干、以省級地方黨委制定的黨內法規為補充”的黨內法規形式體系。[4]

2016年12月《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》將完善的黨內法規制度體系概括為“1+4”的基本框架，即黨章之下的黨的組織、黨的領導、黨的自身建設、黨的監督保障四大法規制度板塊，初步勾畫出黨內法規的“四梁八柱”。[5]2018年《中央黨內法規制定五年規劃綱要（2018-2022年）》再次強調“到建黨100周年時形成以黨章為根本、以準則條例為主干、覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”，2019年十九屆四中全會強調要加快形成完善的黨內法規體系。

十八大以來，黨內新立新修的中央法規逾百部，超過現行有效的中央黨內法規總量的1/2。《中國共產黨廉潔自律準則》（2016）、《關于新形勢下黨內政治生活若干準則》（2016）、《黨內監督條例》（2016）、《巡視工作條例》（2017）、《紀律處分條例》（2018）、《問責條例》（2019）、《黨內法規制定條例》（2019）、《宣傳工作條例》、《中紀委監督執紀工作規則》（2019）、《黨內法規和規范性文件備案規定》（2019）、《黨內法規執行責任制規定（試行）》（2019）等陸續發布或修訂，分兩階段進行的黨內法規清理、解釋工作業已完成，黨內法規立法步驟大幅加快。2018年6月28日，《黨內法規學》編委會成立暨編寫工作啟動會在北京召開，我國第一本黨內法規專門教材編寫工作正式啟動，未來將極大解決黨內法規學習教育“無書可教、無書可讀”的問題。黨規制定質量和執行力明顯提升，系統性、協同性明顯增強。

二、黨內法規體系建設尚存短板

從法治評估的角度，黨內法規的完善性、執行力、黨規與國法的協調性、黨員守法指標是評價黨規體系完善與否的重要考評指標。[6]與建設相對完備的法律體系相比，黨規制度建設的歷史還比較短，在系統性、完善性、規范性、執行力等方面還有很大的完善空間，黨內法規體系距離“內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效”的質量標準還有一定差距，尤其黨的全面領導法規制度、黨的監督法規建設亟待健全完善。

（一）黨內法規體系建設快慢不一

目前黨內組織、反腐倡廉等方面的法規體系已初步成型，但黨的全面領導和黨的工作、思想、作風等方面的法制建設仍相對滯后。[7]黨規體系建設進程受制于最短的“桶板”，必須要以黨內法規制度“供給側結構性改革”為抓手，[8]繼續統籌推進黨規制度建設的“瘦身”、“健身”和“強身”工作，確保不同領域、不同位階、不同類型的黨規功能清晰、效力明確、類型匹配，實體性和程序性規范不缺位不脫節。

（二）黨規、國法銜接協調不足

當下仍然較多地存在黨內法規效力等級沖突錯位、與相關國法內容重合甚至大幅復制的現象，黨規功能特征體現不清晰。例如國家《憲法》和《立法法》已將立法權下放至設區的市，但黨內法規并未賦予設區的市地方黨委制定權，實踐中極有可能出現，設區的市的人大、政府在進行地方立法時越過同級黨委文件，或設區的市的黨委無法對同級人大及政府制定的地方性法規和地方政府規章進行約束，嚴重影響地方黨委的領導、監督作用。

（三）黨內法規執行機制很不健全

部分地方黨委（黨組）對黨內法規重視程度不夠，重傳達輕落實、重制定輕執行、黨規執行力逐層弱化。縣區以下的很多黨委和大部分黨員對黨內法規的認識了解，還僅僅停留在《黨章》《準則》《問責條例》等“明星”法規上，對整體黨內法規體系學不深、用不多。更有甚者在黨內法規傳達時“定密級”，普通黨員根本看不到。此外，黨內法規工作人員和工作機構欠缺，經費保障、組織保障存在桎梏，與國法配套的協調配合執行機制不健全。

三、加快形成完善的黨內法規體系

（一）完善黨內法規制定體制機制

建設完善的黨內法規體系工程重大復雜，需綜合運用立改廢釋及備案、清理、評估等多種手段，嚴格按照《規劃綱要》、《制定條例》、《備案規定》的程序要求，不斷完善黨規制定體制機制。

減少“試行”“暫行”數量，加大黨規備案審查、解釋、清理力度，是提高黨規制定質量的重要措施。“試行”、“暫行”從根本上是立法技術不成熟的一種妥協結果，不宜頻繁使用，更不能長期使用。1978年—2012年黨內制定的176個法規中，標注為“暫行”的44個，“試行”43個，占據了總量的49.4%，[9]甚至相當一部分黨規一“試行”就是二三十年。針對部分黨規比較原則，程序性、保障性、制裁性規范不配套、甚至交叉重復等現狀，必須加大黨內法規解釋力度，保證黨規準確有效實施。要及時將黨規清理與科學立規相結合，強化對黨規執行情況、實施效果的評估，有效提升制定質量。

（二）銜接協調黨內法規與國家法律

黨規、國法銜接協調的必要性在人大代表言論免責問題上體現的尤為明顯。憲法賦予了人大代表言論免責權，但對于兼具黨員和人大代表身份的人大代表，則能否因其發言和表決追究黨紀政務責任呢？要解決黨員人大代表的言論免責權問題，必須作好黨規與國法的銜接工作。

銜接協調黨規、國法的最基本原則，是必須堅持“憲法至上、黨章為本”[10]和合憲性、合法性原則。2018年憲法修正案正文增加了“黨的領導”條款，為黨內法規制度建設提供了最高法依據。在“黨的領導”條款入憲前，黨內法規體系中的最高規范依據是黨章，入憲后其最高依據就變成了憲法，憲法成為黨內法規體系的最高法和至高點，具有最高效力位階，新時代黨內法規體系建設必須符合憲法精神。制定黨內法規必須遵守“黨必須在憲法和法律范圍內活動”的規定，對于黨紀中雖有但《立法法》明確規定應由法律規定的，黨規不再規定;對于法律中既無又不宜的，由黨紀逐步實現全覆蓋;及時修訂廢止同實踐不相適應的黨紀;經實踐檢驗應轉化為法律的黨紀，及時通過法定程序轉化為國家法律。[11]

黨規、國法的銜接協調是雙向的。例如，原來黨紀中的“兩規”變為了監察法中的“留置”，是黨規向國法的對接;2018年黨章修改后，憲法主動適應并相應地修改就是國法向黨規的對接。黨規在條件成熟時經法定程序上升為國法，必須堅持“三統一”、“四善于”。

（三）重點提高黨內法規執行力，把權力關進制度的籠子

黨內法規體系建設，必須一手抓科學制定，一手抓堅決執行。法治的根本任務是解決“權力——權利”關系，黨內法規制度建設的理論預設是權力腐敗濫用傾向和人性中的幽暗意識，必須更加重視執行力建設，把制度的剛性立起來。

如果說“法律面前一律平等”確立的是國法層面的公平正義，“制度面前沒有特權”確立的就是黨紀政紀層面的公平正義，“案件查處沒有例外”確立的則是實操層面的公平正義。針對當前黨內法規執行“上熱中溫下冷”、先緊后松、上緊下松、外緊內松，機械執行、選擇執行、繁瑣執行等問題，[12]必須嚴格執行2019年10月《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》，全力破解黨內法規“執行難”。

【參考文獻】

[1][2] 秦強.以黨內法規扎緊制度籠子[M].人民日報出版社，2019.

[3] 劉靖北.改革開放以來黨的建設制度改革的歷史成就[J].黨的文獻，2018（6）.

[4][5] 莫紀宏.黨內法規體系建設重在實效[J].東方法學，2017（4）.

[6] 馮玉軍.中國法治的道路與特色[M].中國社會科學出版社，2017.

[7]莫 紀宏.以制度建設為依托推進全面從嚴治黨[N].人民日報，2016-12-30.

[8] 王偉國.以制度“供給側結構性改革”為抓手加快推進黨內法規體系建設[OL].求是網http：//www.qstheory.cn/，2019-12-27.

[9] 李忠.構建依規治黨法規制度體系研究[J].西北大學學報 （哲學社會科學版），2017（5）.

[10][11] 劉松山.健全憲法實施和監督制度若干重大問題研究[M].中國人民大學出版社，2019.

[12] 石偉.緊緊扭住提高黨內法規制定質量這個關鍵[N].學習時報2019-10-9.

【作者簡介】

李曉瑜（1981—）女，河南林州人，中共鄭州市委黨校法學教研部講師，主要研究方向：憲政法學、刑法學.