關(guān)于代理人幫助當事人非正常上訪的調(diào)研報告

丁奕帆

鎮(zhèn)江市中級人民法院，江蘇 鎮(zhèn)江 212001

本文所稱“非正常上訪”，是指公民、法人或其他組織在信訪過程中，不按法定程序、不到指定地點或者不以法定方式向政府反映訴求、提出建議或意見的行為或活動。非正常上訪的主要表現(xiàn)形式有纏訪鬧訪、無理滋事、集訪、重復(fù)上訪、施壓及“告洋狀”等，通常具有上訪時間長、次數(shù)多、上訪人行為偏激、組織化趨勢明顯、上訪時間集中等特點。對于“非正常上訪”《信訪條例》并未明確界定②，雖不屬于《信訪條例》規(guī)定的“非法上訪”，但是其行為嚴重干擾了國家機關(guān)正常工作秩序和社會公共秩序，影響社會和諧穩(wěn)定，部分人甚至以此為手段獲取不合理利益。

一、當前代理人幫助當事人非正常上訪的現(xiàn)狀及特點

本次調(diào)研共向某地級市七個基層法院發(fā)放問卷70份，回收有效問卷68份。據(jù)統(tǒng)計，89．7%的調(diào)查對象認為在司法實踐中存在代理人幫助當事人非正常上訪的現(xiàn)象，69．1%的調(diào)查對象認為這一現(xiàn)象正在逐漸增多，80．9%的調(diào)查對象認為代理人幫助當事人非正常上訪會給法官造成心理壓力，影響案件公正審理。就問卷反饋和走訪結(jié)果具體分析，當前代理人幫助當事人上訪現(xiàn)象存在以下特點：

（一）代理人幫助當事人以非法形式進行上訪③的少，以其它形式進行上訪的多。由于《信訪條例》明確規(guī)定了非法上訪的行為及應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，實踐中，代理人為了避免觸碰“紅線”，其直接幫助當事人進行非法上訪的情況并不常見（另據(jù)部分法官反映，在一些當事人非法上訪的案例中，能夠隱約感覺到背后有代理人的鼓動、策劃，但均無明顯證據(jù)，難以處置）。除此之外，實踐中，最常見的是代理人幫助當事人以《信訪條例》第二十條以外的形式進行上訪，包括正常上訪和纏訪、鬧訪、重訪、越級訪等非正常上訪。尤其是非正常上訪行為，由于在制度規(guī)定上不夠明確，公安機關(guān)和信訪部門對此無法進行有效處置，給法院工作帶來很大的消極影響。

（二）律師幫助當事人非正常上訪的少，公民代理人④、基層法律服務(wù)工作者⑤幫助當事人非正常上訪的多。由于公民代理人不屬于司法行政機關(guān)的監(jiān)管范圍，實踐中，個別老上訪戶以公民代理人的名義代理上訪案件，變相收取代理費。如某市老上訪戶王某不但為自己的11件案件進京登記，還成立法律咨詢公司，為他人代理進京登記上訪，以誤工費、勞務(wù)費等形式收取高額報酬，掩蓋營利性的代理活動。基層法律服務(wù)工作者由于其執(zhí)業(yè)準入門檻低、資格取得途徑把關(guān)不嚴、培訓(xùn)管理不到位等問題，存在著個別服務(wù)質(zhì)量差，妨礙訴訟活動的情形，實踐中，曾發(fā)生個別基層法律服務(wù)工作者因法院的判決結(jié)果和其理解的不一致，就認為判決不公，甚至在法庭上和承辦法官爭吵，指責(zé)、羞辱審判人員，鼓動當事人上訪告狀。

（三）本地律師幫助當事人非正常上訪的少，外地律師幫助當事人非正常上訪的多。本地律師參與較少是因為：一方面，近年來各地司法行政部門、律師協(xié)會針對律師幫助當事人上訪的現(xiàn)象出臺了一系列規(guī)定⑥，建立了重大疑難案件報告?zhèn)浒钢贫取⒙蓭煵涣夹袨槿霗n制度、對律師事務(wù)所主任、律師的談話制度等，加強對律師群體的規(guī)范、指導(dǎo)。另一方面，本地律師懾于地方上的壓力，一般不會煽動、策劃當事人上訪，有的還主動幫助做當事人的思想工作。外地律師由于不受當?shù)厮痉ㄐ姓C關(guān)、律師協(xié)會的監(jiān)管，也不需要顧忌與地方上的關(guān)系，跨市、跨省代理上訪案件的現(xiàn)象較多。其中，北京律師因具備信訪的地緣優(yōu)勢，成為當事人尋求“外援”的主要目標。在征地拆遷等敏感性案件中，有的當事人考慮到本地律師的局限性，直接聘請北京律師代為信訪，實踐中甚至存在著專門代理信訪的一些典型律所⑦。

（四）代理人幫助當事人非正常上訪的案件中，商事、刑事案件較少，民事、行政案件較多。在問卷調(diào)查中，就“您發(fā)現(xiàn)的代理人幫助當事人非正常上訪的案件主要集中在哪些領(lǐng)域（可多選）”，調(diào)查結(jié)果如下圖：

結(jié)合走訪座談的結(jié)果，可以得出代理人幫助當事人非正常上訪的案件主要集中在難以調(diào)和的鄰里矛盾、家庭糾紛，土地征用和房屋拆遷，以及勞動爭議等與個人切身利益息息相關(guān)的領(lǐng)域，而商事、刑事案件較少。行政案件中，與征地拆遷相聯(lián)系的行政執(zhí)法案件也存在著代理人幫助當事人非正常上訪的現(xiàn)象⑧。

（五）“上訪經(jīng)濟”逐漸成形。與上訪相關(guān)的盈利性服務(wù)經(jīng)濟初具規(guī)模，出現(xiàn)了職業(yè)上訪代理人群體，專門為上訪戶提供材料復(fù)印、光盤刻錄、律師代理、指導(dǎo)上訪等有償服務(wù)；有的還提供網(wǎng)絡(luò)曝光服務(wù)（如在公眾號發(fā)一篇文章3000元，發(fā)一個微博2000元，論壇發(fā)帖一個500元），善于打黑的網(wǎng)站、記者名單、各國通訊社的地址、電話、郵箱等。部分老上訪戶成為職業(yè)代理人，憑借自身上訪經(jīng)驗有償為其他上訪人提供策劃服務(wù)，導(dǎo)致一人多案、多人集團上訪現(xiàn)象增多。同時，針對進京接訪人員的工作方法，職業(yè)上訪代理人幫助上訪人制定行動策略，并對其他上訪戶作明確分工，增加了勸返工作的難度。

二、代理人幫助當事人非正常上訪的原因分析

（一）少數(shù)訴訟代理人違規(guī)從事風(fēng)險代理。《律師服務(wù)收費管理辦法》明確規(guī)定，婚姻、繼承案件、勞動報酬、工傷賠償案件、群體性訴訟案件等涉及當事人人身利益及涉及社會公益的案件禁止實行風(fēng)險代理。但事實上，在上述案件的辦理過程中，訴訟代理人違規(guī)代理，與當事人簽訂風(fēng)險代理合同，從中牟取巨額利潤的現(xiàn)象時有發(fā)生，在利益驅(qū)使下，訴訟代理人包攬訴訟，其立場由獨立代理身份轉(zhuǎn)化成利益相關(guān)方，當法院裁判對己方不利時，代理人為獲得風(fēng)險代理費，就鼓動、幫助甚至代替當事人通過各種方式進行申訴、上訪。

（二）少數(shù)訴訟代理人專業(yè)素質(zhì)不高，缺乏職業(yè)操守。其在招攬訴訟中，夸大其詞，迎合當事人心理，加大勝算概率，提高預(yù)期賠償數(shù)額；在當事人敗訴或達不到自己預(yù)期后，將責(zé)任全部歸咎于法院，故意制造當事人與法院之間的矛盾，慫恿當事人通過非法律手段解決問題。還有的訴訟代理人在案件訴訟過程中，為取得案件主動權(quán)，策劃指揮當事人上訪以制造影響，尤其在群體性糾紛中煽動當事人到政府機關(guān)等地集訪，變相向法官施壓。

（三）對非正常上訪現(xiàn)象缺少嚴格的處罰機制。非正常上訪行為是違反《信訪條例》的不正當信訪行為，應(yīng)該予以嚴肅處理，以維護正常的信訪秩序。但目前沒有具體的處罰依據(jù)和有力的處罰措施，只是對涉訪的單位及其工作人員加大處理力度，這給上訪人造成了一種錯誤導(dǎo)向，從而更加頻繁地進行非正常上訪；其他上訪人也容易形成認識上的誤區(qū)，認為不管有理無理，只要通過進京上訪造成社會影響，引起中央有關(guān)部門重視，就能達到自己的目的。

三、代理人幫助當事人非正常上訪對法院的影響

（一）對審判工作的影響。由于一些當事人及其代理人長期信訪，使得一些案件耗時過長，有的當事人及其代理人采用暴力威脅或冷暴力相要挾，造成為了解決信訪問題，無限期拖延結(jié)案或判決照顧上訪人，直接影響案件的審判質(zhì)量。

（二）對法官隊伍的影響。法官一方面要面對日益繁重的審判工作任務(wù)，另一方面還要時刻面對日益嚴峻的信訪形勢，心理壓力較大。有的法官為了使自己所辦的案件避免產(chǎn)生信訪，對一些簡單的案件，也不敢直接進行判決，而是長期地進行調(diào)解，使司法的公正性大打折扣。

（三）對法院形象的影響。由于一些長期信訪現(xiàn)象的存在，特別是在法院大吵大鬧、沖擊、圍堵法院或法官，公然藐視 法官、法院和法律等無理纏訪、鬧訪現(xiàn)象的存在，使法院在公眾中的形象受到嚴重損害。一些信訪案件多次進行再審，對法院裁判的嚴肅性和權(quán)威性產(chǎn)生了直接挑戰(zhàn)，影響了生效裁判結(jié)果的嚴肅性和權(quán)威性。

（四）對司法指導(dǎo)思想的影響。法院應(yīng)該維護社會公平正義，公正高效地裁判糾紛，可為了不產(chǎn)生信訪案件，一些法官不是以公正高效作為裁判第一要素，而是把是否產(chǎn)生信訪作為處理案件的主要標準，因而出現(xiàn)久調(diào)不決、久執(zhí)不結(jié)等不良現(xiàn)象。

四、防止和減少代理人幫助當事人非正常上訪的建議

（一）加強法律服務(wù)市場監(jiān)管。特別是對公民代理和基層法律服務(wù)工作者的監(jiān)管，工商部門和司法行政部門應(yīng)加大行政管理力度，補查管理漏洞，工商部門在頒發(fā)“法律咨詢服務(wù)部”的執(zhí)照時，應(yīng)加強與司法行政部門的聯(lián)合管理，防止一些人假借公民代理進行牟利。對于長期從事公民代理行為的人，可以從其業(yè)務(wù)能力、道德品質(zhì)等方面進行相應(yīng)的考察或考核，并通過一定形式的考試準入制度，核發(fā)相應(yīng)的法律職業(yè)資格證書，使其代理行為合法化，并納入統(tǒng)一的法律服務(wù)秩序管理體系中。

（二）實行訴訟代理人涉法涉訴信訪責(zé)任制。司法行政機關(guān)應(yīng)完善獎懲制度，加強對訴訟代理人的業(yè)務(wù)管理，把案件上訪率作為代理人考核的一項指標。今后，在進行執(zhí)業(yè)年審或優(yōu)秀訴訟代理人評選活動時，對代理案件無惡意上訪的，優(yōu)先年審并給予表彰和獎勵，對上訪數(shù)量過多的代理人，對其資格證暫緩年審、黃牌警告，限期改正。

（三）建立外地律師代理本地敏感性（或群體性）案件監(jiān)督制度。對外地律師在本地代理敏感性（或群體性）案件期間，沒有嚴格依照法律、政策行事，有可能激化社會矛盾的，本地司法行政機關(guān)應(yīng)將有關(guān)情況上報上級律師管理部門。由上級律師管理部門將信息通報代理人所在地律師主管部門，并提出相關(guān)協(xié)調(diào)處理意見。加強情況掌握，及時了解外地律師代理敏感性（或群體性）案件的動態(tài)及其他情況。

（四）建立非正常上訪處理機制。對于重大、疑難案件，特別是上訪人無理取鬧、纏訪纏訴的案件，邀請人大代表、政協(xié)委員、代理人和當事人及其近親屬參加公開聽證和答詢，依靠社會力量和群眾輿論做好化解矛盾糾紛工作。對于無理纏訪者在上訪過程中違反有關(guān)法律、法規(guī)的，分別進行批評教育、勸阻、制止、警告、拘留等，構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。同時，加強信訪立法，對上訪人主體資格、行為規(guī)范、案件處理原則、處理程序、違法制裁等進行規(guī)范，將信訪工作納入法制化、規(guī)范化軌道，保證信訪工作依法有序健康進行。

注釋：

①本文所稱“代理人”既包括接受當事人委托或指派，參與刑事、民事、行政訴訟活動的律師、法律工作者以及公民，也包括在訴訟活動之外，接受當事人委托，幫助當事人組織、策劃上訪活動的代理人．

②但一些地方出臺文件予以規(guī)制，如深圳2009年11月發(fā)布《關(guān)于依法處理非正常上訪行為的通知》，列明14種非正常信訪行為并規(guī)定相應(yīng)處罰措施，被輿論認為是以“是否不正常”替代“是否違法”作為對公民行為評價的標準，招致質(zhì)疑聲一片．

③《信訪條例》第二十條對非法信訪的行為進行了列舉式規(guī)定，該條例第四十七、四十八條對非法信訪的法律責(zé)任作出了規(guī)定．

④公民代理人是指不具有《中華人民共和國律師執(zhí)業(yè)證》或者《法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)證》，依法接受委托，在訴訟活動中從事代理或者辯護的中華人民共和國公民．按照法律規(guī)定，以公民個人身份接受委托作為訴訟代理人參與訴訟活動的，不得以營利為目的收受或變相收受委托人的服務(wù)費用和其他財物．

⑤基層法律服務(wù)工作者是指依法取得《法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)證》，在基層法律服務(wù)所中執(zhí)業(yè)，接受委托為當事人提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員．

⑥如全國律協(xié)出臺《關(guān)于律師辦理群體性案件指導(dǎo)意見》、吉林省律協(xié)發(fā)布《關(guān)于律師代理上訪案件要做好維護社會穩(wěn)定工作的通知》．

⑦該類律所幫助當事人向全國人大、最高人民法院、中央政法委、中紀委、國家信訪局遞送上訪材料，甚至利用與當事人毫無關(guān)系的北京某政法院校學(xué)生代訪，并分類按次向當事人收取高額手續(xù)費，且此類協(xié)議較為隱蔽，通常難以被發(fā)現(xiàn)．

⑧此類案件中，當事人采取非法上訪的形式反映征地拆遷中存在的問題，導(dǎo)致被勞動教養(yǎng)或治安處罰，當事人對此不服，委托代理人以行政行為違法為由進行上訪，陷入循環(huán)上訪的怪圈．