扶貧新情境下我國適度普惠型就業(yè)福利政策設計

王三秀

摘 要：當今我國扶貧正處于新的情境之中。從扶貧內(nèi)容與任務來看，需要在確保預定扶貧攻堅目標有效實現(xiàn)的同時，盡快將應對相對貧困、防止脫貧返貧、精細化扶貧、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等納入扶貧任務中。這也對我國以促進就業(yè)脫貧為目標的就業(yè)福利政策實踐提出了新的要求，主要體現(xiàn)為加大對農(nóng)村居民就業(yè)福利支持力度、擴展就業(yè)福利惠及人群、強化對新就業(yè)形態(tài)的福利支持等。目前，我國就業(yè)福利政策存在結(jié)構(gòu)分割、原則抽象、人群有限、激勵不足等困境，其根源在于政策設計存在“路徑依賴”、實踐操作比較困難、政策滯后及扶貧資金相對不足等問題?；谛虑榫诚碌姆鲐毿枨?，應在適度普惠目標原則下，從就業(yè)福利的功能、內(nèi)容規(guī)制及政策體系等方面進行系統(tǒng)創(chuàng)新，形成適合我國的適度普惠型就業(yè)福利政策。

關鍵詞：扶貧新情境;適度普惠型;就業(yè)福利;政策設計

中圖分類號：C913.7文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）05-0071-08

作為一種特定的福利形式，就業(yè)福利旨在通過就業(yè)機會提供、就業(yè)技能提升、就業(yè)津貼激勵等政策措施，促使貧困者有效實現(xiàn)就業(yè)脫貧。與事后性的貧困救助相比，就業(yè)福利具有主動性和長效性，有著特有的扶貧價值。這種福利形式較早源于西方發(fā)達國家，又被稱為“工作福利”，在促進貧困者增收脫貧、避免“福利依賴”和減少國家福利開支等方面頗具成效。我國相關福利政策的制定及實踐相對較晚。隨著扶貧實踐的深化，我國扶貧正面臨新的情境和挑戰(zhàn)，就業(yè)福利政策的有效運行及政策創(chuàng)新顯得十分重要。而我國適度普惠型就業(yè)福利的理論探索與政策設計，尤其具有現(xiàn)實必要性和迫切性。

一、我國扶貧新情境及其對就業(yè)福利運行的新需求

1.當今我國扶貧新情境

自實施精準扶貧新戰(zhàn)略以來，我國扶貧攻堅迅速推進。2020年是完成預期扶貧目標的關鍵之年，扶貧攻堅處于新的情境之中，集中體現(xiàn)為以下新的扶貧需求，由此產(chǎn)生新的扶貧目標和任務。

（1）在消除絕對貧困的同時注重相對貧困的應對。隨著扶貧攻堅的不斷深入推進，目前我國農(nóng)村絕對貧困人口已大幅度減少。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村絕對貧困人口已由2010年的16567萬人下降到2018年的1660萬人，貧困發(fā)生率也由2010年的17.2%下降到2018年的1.7%（見圖1）。在“兩不愁三保障”脫貧目標即將實現(xiàn)的同時，相對貧困人群的扶貧問題勢必要提到日程，這是全面建成小康社會的內(nèi)在要求。2020年中央1號文件《中共中央、國務院關于抓好“三農(nóng)”領域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》特別提出，脫貧攻堅任務完成后，我國貧困狀況將發(fā)生重大變化，扶貧工作重心將轉(zhuǎn)向解決相對貧困問題。要加強解決相對貧困問題的頂層設計，納入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的統(tǒng)籌安排，研究建立解決相對貧困的長效機制，推動減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。

（2）有效應對脫貧返貧風險以保障脫貧質(zhì)量。脫貧返貧風險是近年來我國扶貧過程中反復強調(diào)的問題。風險意味著某一事件發(fā)生的較高概率。相對于傳統(tǒng)的戰(zhàn)爭及自然災害風險，因就業(yè)不足、市場變化及疾病等原因形成的風險對貧困者的生活有著更為經(jīng)常的影響。英國學者彼得·泰勒-顧柏稱之為新風險，指出“成功地處理新風險越來越重要，特別是對于較弱勢群體”①。在我國脫貧攻堅的關鍵時期，2020年中央1號文件提出了“鞏固脫貧成果防止返貧”。而脫貧返貧風險除了已有的“貧病循環(huán)”風險形式外，還存在其他的新風險因素。其中一個重要方面就是就業(yè)質(zhì)量，包括就業(yè)崗位及收入的穩(wěn)定性、就業(yè)保護及新就業(yè)機會的可獲得性等。對此，我國雖然已有一些相關政策，但其中的問題仍不容忽視。習近平總書記在黨的十九大報告中特別強調(diào)：“要堅持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策，實現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分就業(yè)?！雹谌绾瓮ㄟ^具體政策使以上目標得到實現(xiàn)，有不少新問題需要探索。

（3）扶貧更加精細化。在全面建成小康社會的目標下，我國扶貧需要進一步細化，包括扶貧目標的選擇、扶貧對象的確定、實踐策略的設計及實踐保障機制的建立等，以確保全面脫貧目標的如期實現(xiàn)。例如，從扶貧對象看，不僅包括深度貧困者，還包括其他各種類型的貧困者。2020年中央1號文件特別要求，加強對不穩(wěn)定脫貧戶、邊緣戶的動態(tài)監(jiān)測，將返貧人口和新發(fā)生的貧困人口及時納入幫扶，加大易地扶貧搬遷后續(xù)扶持力度。強化產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧，穩(wěn)定農(nóng)民工就業(yè)，開展新業(yè)態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保障試點。在具體操作中，需要真正瞄準不同的扶貧對象，因戶制宜，因戶施策。這就需要根據(jù)貧困者的脫貧需求，制定能夠?qū)F(xiàn)實與未來相結(jié)合的精細合理的扶貧規(guī)劃，借助大數(shù)據(jù)等信息平臺，更細致地把握幫扶對象的貧困情況，掌握扶貧需求的動態(tài)變化。2015年國務院發(fā)布的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》強調(diào)，要大力推動政府信息系統(tǒng)和公共數(shù)據(jù)互聯(lián)開放共享，通過互聯(lián)網(wǎng)等新技術的應用提升政府治理能力。其根本目的就在于促進扶貧精細化和精準化。

（4）注重扶貧城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。近年來，我國的扶貧攻堅主要在農(nóng)村開展。隨著我國農(nóng)村扶貧的逐步深入，統(tǒng)籌應對城鄉(xiāng)貧困問題成為必然選擇。其原因在于：一是貧困問題具有復雜性，城鄉(xiāng)的貧困問題也顯示出更多的共性。防止城鄉(xiāng)因收入不穩(wěn)定或收入不抵支出、工作與生存環(huán)境改變等引起的貧困，特別是消解因市場經(jīng)濟及其風險、新型城鎮(zhèn)化效應、后工業(yè)社會和消費社會之來臨等帶來的“新貧困”③現(xiàn)象，是當今城鄉(xiāng)面臨的共同問題。二是城鄉(xiāng)存在可統(tǒng)籌運用的扶貧資源和扶貧空間，如城市就業(yè)服務信息平臺、產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的就業(yè)機會等。隨著我國城鎮(zhèn)化的推進，將有大量農(nóng)村勞動人口向城市轉(zhuǎn)移，其中不少人可能成為就業(yè)不穩(wěn)定者。對這類人群貧困的應對需要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進行，不能僅局限于農(nóng)村或特定區(qū)域。三是扶貧城鄉(xiāng)統(tǒng)籌能有效避免我國長期存在的扶貧與福利政策的分割化和碎片化問題，從而提升政策實踐的公平性和有效性。

2.適度普惠：我國扶貧新情境下的就業(yè)福利定位

基于以上分析，我國就業(yè)福利應定位為適度普惠型福利。自我國民政部2007年首次提出適度普惠型福利的概念以來，學界已進行了一定的探索并形成有益的認識。從就業(yè)方面看，適度普惠型福利意味著基于我國扶貧的新需求，通過相應的政策創(chuàng)新設計，在福利人群、功能目標以及提供方式等方面進行積極合理的適度拓展。其具體包括以下內(nèi)涵與機理。

（1）就業(yè)福利惠及人群的合理拓展。治理目標任務從絕對貧困到相對貧困的轉(zhuǎn)變，需要解決一個關鍵的問題，即如何有效實現(xiàn)更廣泛的就業(yè)脫貧。由于相對貧困人口人數(shù)眾多，這些人口中會存在很多有勞動能力的人，發(fā)揮勞動力市場的作用顯得更為必要，以促進貧困者就業(yè)潛能的發(fā)揮。這不僅有利于個人的長效脫貧，而且能夠減少政府直接的救助性福利開支，從而實現(xiàn)扶貧公平、效率和可持續(xù)的有機統(tǒng)一，真正體現(xiàn)2015年《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出的堅持群眾主體和激發(fā)內(nèi)生動力、增強貧困人口自我發(fā)展能力的政策精神。研究表明，多數(shù)貧困者具有就業(yè)脫貧的愿望，因為就業(yè)具有增加收入、提升心理幸福水平和社會地位等多種功能。同時，不少貧困者具有就業(yè)潛能，可激活運用。即使對于喪失勞動能力者，國外發(fā)達國家也通過一定的再就業(yè)干預措施促進其就業(yè)，這些具體措施包括就業(yè)能力評估、心理治療、職業(yè)教育、就業(yè)機會推薦、工作條件改善及社會服務等。④隨著我國對相對貧困的治理以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌反貧困的推進，擴大就業(yè)福利惠及人群并進行更加精細的分類扶持成為必然要求。從老年群體看，不同的貧困老年人存在就業(yè)能力的差別。在積極老齡化理念下，發(fā)掘老年人就業(yè)能力，促進其就業(yè)參與具有必要性和可行性。

（2）福利功能目標更加科學合理。這主要體現(xiàn)為加快彌補農(nóng)村就業(yè)福利短板，在實現(xiàn)農(nóng)村穩(wěn)定性與長效性的過程中發(fā)揮更加積極的作用。一個國家或地區(qū)貧困人口的就業(yè)狀況通常與其總體就業(yè)情況直接相關。比較而言，近年來城市就業(yè)情況明顯好于農(nóng)村。無論是從全國還是從地方數(shù)據(jù)看，城市就業(yè)都呈增長之勢，農(nóng)村則呈下降趨勢（見圖2、圖3）?？梢哉J為，農(nóng)村人口特別是農(nóng)村貧困人口就業(yè)需要更多的福利性扶持和幫助。只有如此，才能真正改變目前農(nóng)村就業(yè)的不利狀況。近年來，我國扶貧工作已經(jīng)采取了一些措施，以提升農(nóng)村居民的就業(yè)能力。為促進女性就業(yè)，全國婦聯(lián)以深度貧困地區(qū)為重點，2018年通過各地婦聯(lián)舉辦脫貧技能培訓班1.37萬期，組織動員貧困婦女和骨干參加政府各類脫貧培訓153萬人次。⑤但是，由于目前整體性就業(yè)福利支持不足，限制了貧困地區(qū)女性實際就業(yè)脫貧參與能力的提升和潛能發(fā)揮，類似不足亟待彌補。

（3）更加注重福利提供的積極主動性，盡快形成就業(yè)新形態(tài)的福利支持措施。20世紀90年代后，“新業(yè)態(tài)”概念被廣泛使用，各國借助新技術、新業(yè)態(tài)，實現(xiàn)對傳統(tǒng)業(yè)態(tài)的顛覆和優(yōu)化升級，改變就業(yè)形態(tài)。如“互聯(lián)網(wǎng)+”衍生了新的服務經(jīng)營方式，使就業(yè)多樣化、靈活化，“自雇”型就業(yè)、兼業(yè)、半兼業(yè)等各種靈活就業(yè)形式成為不可忽視的就業(yè)新形式。但是，就業(yè)新形式的發(fā)展也使就業(yè)能力較弱的人群面臨新的困難，包括就業(yè)機會更少、就業(yè)不穩(wěn)定、就業(yè)低收入、權(quán)益保障缺失或不足、單位歸屬感弱等。所以，Valerio De Stefano特別提出，需要為新業(yè)態(tài)就業(yè)人員提供有效保護，以增強其職業(yè)認同。⑥

二、我國適度普惠型就業(yè)福利提供的政策困境及其根源

近年來，在扶貧與社會保障的發(fā)展進程中，我國已形成了多種就業(yè)福利政策制度，并進行了有效的實踐。但是，適度普惠型就業(yè)福利提供客觀上存在一些政策困境，并具有其特定的根源。

1.政策困境

（1）政策分割，缺乏統(tǒng)籌安排。在國家層面，目前我國就業(yè)福利主要存在于三種類型的法律或政策中。一是就業(yè)與勞動的基本法。如2007年的我國《就業(yè)促進法》規(guī)定，建立健全就業(yè)援助制度，采取稅費減免、貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼等辦法，通過公益性崗位安置等途徑，對就業(yè)困難人員實行優(yōu)先扶持和重點幫助。二是專門法規(guī)。如2007年國務院頒布的《殘疾人就業(yè)條例》對殘疾人就業(yè)幫扶予以規(guī)定。三是扶貧與社會救助方面的法規(guī)和政策。2015年《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》規(guī)定了引導勞務輸出脫貧及就業(yè)專項資金支持，2014年《社會救助暫行辦法》對就業(yè)救助進行了專門規(guī)定。此外，地方層面也形成了一定的制度。這些政策制度的意義應當肯定，但不難看出其中存在制度分散、政出多頭、缺乏銜接配套等問題，勢必影響實際效果。國外經(jīng)驗也表明，政策制度間的協(xié)同聯(lián)動十分重要。如英國1997年到2001年實施的殘疾人就業(yè)福利政策體現(xiàn)了工作尋找?guī)椭?、就業(yè)補貼和身體心理康復的組合型政策“聯(lián)動”，使殘障人士的就業(yè)水平大大提升，超過同期非殘障人士的就業(yè)水平。⑦在我國，如何使以上法律、法規(guī)和政策有機結(jié)合以產(chǎn)生整體性效益，是目前亟待解決的問題。

（2）政策原則抽象，難以具體執(zhí)行。目前我國有些制度已具有適度普惠特點，如我國《就業(yè)促進法》規(guī)定，政府投資開發(fā)的公益性崗位，應當優(yōu)先安排符合崗位要求的就業(yè)困難人員，縣級以上人民政府根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和市場需求，制定并實施職業(yè)能力開發(fā)計劃等。但政策可操作化設計較為缺乏。國外就業(yè)福利制度的具體設計強調(diào)政府與福利申請者之間的權(quán)利義務契約。⑧而我國就業(yè)福利制度總體上還不夠具體，原則規(guī)定較多。如《社會救助暫行辦法》規(guī)定：最低生活保障家庭中有勞動能力但未就業(yè)的成員，應當接受人力資源社會保障等有關部門介紹的工作;無正當理由，連續(xù)3次拒絕接受介紹的與其健康狀況、勞動能力等相適應的工作的，有關部門應當決定減發(fā)或者停發(fā)其本人的最低生活保障金。但是，何謂有勞動能力？何謂正當理由？這些都不清晰，難以認定，由此帶來了管理上一定的任意性。筆者在中部省份的村莊調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，發(fā)展性的就業(yè)幫扶問題得不到足夠重視;低保家庭的就業(yè)者為避免在收入核對中被發(fā)現(xiàn)而隱瞞不報，出現(xiàn)了“隱形就業(yè)”問題，造成收入難以核對和救助不公平問題。這些均與就業(yè)扶貧政策精神不符。

（3）政策覆蓋人群有限，未能適度普惠。目前，我國能夠獲得資金支持的就業(yè)福利人群主要集中于被救助的貧困者、城市殘疾人中有自救能力者、建檔立卡的扶貧對象等，福利支持的人數(shù)十分有限。資料顯示，目前農(nóng)村約只有二成以上的勞動力接受過技能培訓，2018年貧困地區(qū)農(nóng)村勞動力中有22.7%的人接受過技能培訓，其中，18.2%的勞動力接受過農(nóng)業(yè)技術培訓，11.7%的勞動力接受過非農(nóng)技能培訓。貧困地區(qū)農(nóng)村勞動力外出主要以自發(fā)和親戚朋友介紹為主，2018年自發(fā)外出的勞動力占全部外出勞動力的比重為60.8%，親戚朋友介紹外出的占30.1%。⑨邊緣或相對貧困人群、老年人及殘疾人等總體上難以獲得就業(yè)幫扶。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這些人群大多具有一定的勞動能力和就業(yè)參與意愿，除土地耕種收入外只能獲得打零工收入，無法納入低保或獲得其他救助。由于存在慢性病治療及教育等家庭費用支出，這部分人群大都處于低收入的邊緣貧困狀態(tài)，非常需要通過就業(yè)幫扶獲得穩(wěn)定的就業(yè)收入，但往往難以如愿。

（4）激勵不足，存在負向效應。就業(yè)福利的基本目的是促進貧困者積極就業(yè)，真正走出“貧困—就業(yè)困難—更貧困”的惡性循環(huán)。鑒于福利對象的特殊性，這一制度通常以激勵為主要內(nèi)容。國外有學者指出：“申領者就業(yè)收入增加后，仍可以申請國家保險津貼，福利水平就不會降低，從而形成就業(yè)正激勵?！雹膺@些就業(yè)正激勵包括就業(yè)收入稅收抵免、低工資補貼及最低工資保障等一系列規(guī)定。目前，我國相關制度設計還不夠系統(tǒng)全面，甚至存在“負激勵”，形成對貧困者就業(yè)的負向效應。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，如果低保家庭有一人就業(yè)，家庭總體收入會有一定提高，相應地會面臨退出低保而失去低保金及低保附帶福利問題，這影響了低保家庭成員就業(yè)參與的積極性。對此，一些地方建立了就業(yè)后不立即停保的“低保漸退”制度。但即便如此，不少被訪談者仍認為就業(yè)得不償失，或者采取隱性就業(yè)的做法。再從新業(yè)態(tài)就業(yè)看，一些新興職業(yè)的興起帶動了就業(yè)增長。“2018年，新動能對新增就業(yè)的貢獻率超過三分之二。新動能已經(jīng)成為新增就業(yè)最大的‘容納器。個性化變得極為重要，勞動者本身的技能、素養(yǎng)、專業(yè)性，成為新職業(yè)的專業(yè)技術壁壘?！盉11對就業(yè)處于弱勢的人群而言，如何使他們獲得相應的就業(yè)技能與機會顯得十分重要。而我國在這方面的激勵性幫扶措施還十分不夠，相關政策制度雖然明確強調(diào)要發(fā)揮就業(yè)激勵作用，但由于目前這方面專門化的福利政策制度缺失，就業(yè)激勵難以具體落實。

2.困境根源

（1）政策建構(gòu)存在“路徑依賴”。這種依賴主要體現(xiàn)為現(xiàn)有政策受到以往社會政策制度設計理念與方式的直接影響。長期以來，我國對貧困者的扶貧從觀念上較多強調(diào)救濟性幫助，將貧困者置于客體地位，認為他們難以發(fā)揮積極主動作用。就業(yè)福利政策設計也是如此。就業(yè)福利需要權(quán)利與義務有機結(jié)合，才能形成完整的就業(yè)福利制度。正如英國學者吉登斯強調(diào)的那樣：“倡導一種積極福利，公民個人和政府以外的其他機構(gòu)也應當為這種福利做出貢獻?！盉12在我國扶貧治理中，貧困者就業(yè)政策更多的是一種附帶性的制度設計，制度體系并不完整。相關調(diào)查也表明，盡管我國低保水平整體不高，但仍然存在一定程度的福利依賴。B13從政策制定的過程看，美國政策學家西蒙認為，理性政策的重要前提是對社會需要變化及成本效益的細致分析，對多種方案有效權(quán)衡以最終選擇最優(yōu)方案，這又依賴于政策制定者的知識、信息和技能。B14我國政策多來自特定的政府部門，社會參與不足，政府新型福利政策的形成能力總體有限，很容易造成政策缺失。

（2）實踐操作存在困難。與單純進行轉(zhuǎn)移支付的救助性扶持相比，對貧困人群的就業(yè)促進操作更為復雜。這其中至少包括對扶貧對象的精準識別、就業(yè)能力的評估、專項資金支持、具有差異性的福利給付目標與策略等。以2004年德國救助福利改革為例，德國新社會救助制度構(gòu)建了多元目標，將社會救助目標群體細分為老年人、兒童、殘障及喪失工作能力人士、具有工作能力處于工齡階段的人士，注重勞動參與困難人群的生存保障，對有就業(yè)能力者強調(diào)人力資本培育和就業(yè)幫扶，不同的救助對象獲得救助的條件也不同。B15相較于德國，我國救助大多是以家庭為單位，缺乏這種細化的分類與差別化管理。同時，就業(yè)福利實踐需要多種部門的相互配合和支持，實行起來往往比較困難。如《社會救助暫行辦法》規(guī)定，民政、教育、人力資源社會保障等各部門共同參與，為救助對象提供就業(yè)崗位信息、職業(yè)介紹、職業(yè)指導等就業(yè)服務，對吸納就業(yè)救助對象就業(yè)的用人單位給予社會保險補貼、稅收優(yōu)惠、小額擔保貸款等扶持政策。但在具體實踐中，各部門缺乏有效的協(xié)作機制，對貧困者考慮得更多的是如何救助以及需不需要繼續(xù)救助的問題，而不是通過共同幫扶以促進其長效性的就業(yè)脫貧。在以產(chǎn)業(yè)扶貧促進貧困者就業(yè)脫貧參與實踐中，不少地方就業(yè)支持措施存在任意性，缺乏針對家庭成員的具體就業(yè)促進措施。

（3）扶貧實踐變動快速而政策滯后。進入21世紀后，尤其是我國實施精準扶貧政策以來，我國扶貧實踐一直處于快速推進中。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的調(diào)整、城鄉(xiāng)一體化的推進、戶籍制度的改革、互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展等，都對扶貧情境變化產(chǎn)生了直接影響，大大拓展了農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)機會。突發(fā)公共安全應急事件的發(fā)生與應對也對就業(yè)產(chǎn)生了不利影響。對于貧困群體而言，由于他們存在就業(yè)技能低等問題，需要針對不同情境在就業(yè)機會、就業(yè)培訓及就業(yè)補貼等方面對其進行全面性的福利支持，幫助其有效就業(yè)。但是，我國缺乏這種政策的及時調(diào)整機制。同時，農(nóng)村快速的人口老齡化使勞動就業(yè)人口不斷減少，農(nóng)村不少貧困家庭成員因有照護病患的需求，影響了家庭成員的勞動參與，使農(nóng)民就業(yè)脫貧意義容易被忽視。對于特殊就業(yè)形態(tài)及特殊情況下的就業(yè)問題，如何通過針對性的福利政策應對就業(yè)中的實際問題，我國更是缺乏相關經(jīng)驗。

（4）資金安排與使用相對不足。從我國扶貧資金的構(gòu)成看，在各種扶貧資金中，農(nóng)村基礎設施建設、直接性的轉(zhuǎn)移支付資金占據(jù)很大比例，就業(yè)幫扶資金一直處于相對不足的狀態(tài)。從2017年貧困地區(qū)縣級扶貧資金的投放情況看，比例最高的是易地扶貧搬遷資金，占扶貧資金的比重為23.2%;其次是村通公路，占扶貧資金的比重為12.2%;最少的是衛(wèi)生技術人員培訓，占扶貧資金總額的0.2%;勞動力職業(yè)培訓也屬于占資金總額較少的項目，僅為0.6%（見圖4）。由于我國扶貧采取的是?？顚Ｓ玫馁Y金使用方式，專門資金投入力度不足，就業(yè)促進福利資金難以通過其他途徑獲得。在資金不足的條件下，一些具體的激勵措施難以得到落實，政策創(chuàng)新發(fā)展也必然會受到直接的制約。

三、扶貧新情境下我國適度普惠型就業(yè)福利政策設計建議

政策具有其特定要素?！罢咦鳛橐环N目標和意識，經(jīng)常由政府的法律、規(guī)章等構(gòu)成?！盉16它“是一種含有目標、價值和策略的大型計劃”B17。上述的政策目標、規(guī)制形式、實踐策略及其包含的關系狀態(tài)，實際上即是政策得以形成和有效運行的保障要素，也體現(xiàn)了一種特定的政策模式。我國就業(yè)福利政策要擺脫目前的困境，必然需要對整體性模式進行反思并創(chuàng)新構(gòu)建新的模式。對此，世界銀行整體性就業(yè)政策框架為我們提供了有益的分析思路。它將就業(yè)政策分成三個不同層次：一是涉及就業(yè)者自身就業(yè)能力及應對不利因素的政策;二是關于勞動者就業(yè)過程的保護政策;三是就業(yè)社會環(huán)境及配套人力資本等政策。B18基于此，我國就業(yè)福利政策模式的構(gòu)建，既要包括政策本身要素的重建，也要涵蓋相關政策體系的重建，通過二者有機結(jié)合實現(xiàn)就業(yè)福利政策模式的重構(gòu)，具體包括以下內(nèi)容。

1.功能目標設計：從機會提供到能力建構(gòu)

按照印度著名學者阿馬蒂亞·森的觀點，社會保障政策的功能目標分為兩種類型：一是工具性價值目標，或稱為“防護性保障”目標，旨在提供各種機會，阻止基本生活條件的下降，防止貧困、饑荒;二是建構(gòu)性價值目標，或稱為“提高性保障”目標，旨在擴展個人以可行能力為主要內(nèi)容的實質(zhì)自由，消除持續(xù)性的剝奪。B19他認為這兩種目標不是孤立的，而是相互促進的。總體來看，我國目前的就業(yè)福利目標比較強調(diào)工具性目標，而對貧困者就業(yè)增收能力建構(gòu)目標重視不足，缺乏系統(tǒng)的目標設計。借鑒相關的有益經(jīng)驗，結(jié)合我國現(xiàn)實情況，我國就業(yè)福利政策應確立以下功能目標體系：一是貧困者就業(yè)脫貧參與能力目標。在這種目標規(guī)制與實踐中，需要在就業(yè)技能培訓、就業(yè)訓練及就業(yè)參與補貼福利激勵等方面進行具體的政策設計。二是就業(yè)脫貧可持續(xù)能力目標。這主要指就業(yè)后能夠有效維持就業(yè)崗位，避免再次失去就業(yè)能力。對此，應注重就業(yè)后在崗能力的培育和與崗位需要的新技能培訓服務，需要通過福利支持來促進用工單位增強對就業(yè)弱者的服務力度。三是貧困者就業(yè)潛力激活和再就業(yè)能力建設目標。這些目標需要通過對身體康復、就業(yè)信心重建、技能訓練、工作嘗試、就業(yè)指導、其他相關再就業(yè)工作補貼等就業(yè)福利服務來實現(xiàn)。

2.政策內(nèi)容設計：適度普惠原則下的精細規(guī)制

（1）擴大福利人群范圍并進行精細分類。為適應我國新情境下的扶貧需求，應盡快擴大福利人群的覆蓋范圍，并進行精細分類。具體包含以下三方面的政策內(nèi)容：其一，基于我國全面建成小康社會目標和應對相對貧困及特殊情境下的扶貧需求，將有就業(yè)需要的各類貧困者和就業(yè)困難者都納入人群目標，使其能夠獲得不同形式的就業(yè)福利支持。其二，對福利對象進行細化分類和精細管理，使福利措施更具有針對性。如美國1965年以后頒布了《老年法》《老年人志愿工作方案》《老年人社區(qū)服務就業(yè)法》等一系列針對老年人群的法律政策，獲得較好效果，值得借鑒。其三，注重激活貧困者的就業(yè)潛力，尤其對無勞動能力的貧困者進行就業(yè)扶持。1993年，國際社會保障協(xié)會發(fā)起了喪失勞動能力者重新就業(yè)項目，其背景是當時西方許多國家面臨喪失勞動能力者的福利依賴以及不斷增加的福利壓力。B20激發(fā)貧困者的就業(yè)潛力對于促進貧困者潛能的發(fā)揮具有重要意義，應引起我國的重視。應將勞動能力評價標準操作化，對就業(yè)能力的變動情況進行合理的評估與操作應用，以此為基礎形成具體的扶持策略。

（2）注重就業(yè)福利權(quán)利義務的細化設計，實現(xiàn)二者的有機結(jié)合。這種就業(yè)福利權(quán)利義務細化設計的基本目的，實際上是建立一種政府與就業(yè)扶持對象之間的具體契約聯(lián)系。目前，國外的就業(yè)福利權(quán)利主要通過收入豁免、工作所得退稅及機會提供等制度確定。我國也存在就業(yè)培訓及“低保漸退”等就業(yè)福利權(quán)利，對相關義務也有少量規(guī)定，但總體上尚不完整，需要從以下幾個方面進行完善：一是在福利權(quán)利方面，將已有的相關規(guī)定具體化，增強可操作性?？梢愿鶕?jù)貧困者就業(yè)收入情況，結(jié)合家庭其他情況，在不立即停止特定福利享有權(quán)利的同時，確定合理的就業(yè)激勵金額比例;將臨時制度法律化，使就業(yè)補貼等臨時性規(guī)定轉(zhuǎn)化為正式立法;激勵形式實現(xiàn)多樣化，可借鑒韓國做法，將家庭照護作為就業(yè)形式進行補貼。二是在個人義務方面，除進一步明確就業(yè)福利享有者參與勞動就業(yè)過程中的技能培訓和主動尋找就業(yè)機會等義務外，還需要明確其責任意識和責任能力以及承擔違反責任的不利后果。對于違反個人義務的情況，可減少、停止或追回其福利所得，還可以納入誠信記錄，作為在個人就業(yè)、貸款、信用卡申請、戶籍管理及社會福利享受等方面加以限制的依據(jù)之一。

（3）創(chuàng)新和完善政府就業(yè)服務支持制度。這包括加大相關資金支持力度，善于運用大數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)并及時處理隱性就業(yè)問題，對貧困者就業(yè)進行正向激勵;根據(jù)貧困者的年齡、職業(yè)經(jīng)歷以及文化、技能基礎等方面的特點，精準提供培訓;開發(fā)就業(yè)崗位，通過稅收減免、補貼等途徑，激勵其他企業(yè)及慈善組織提供就業(yè)服務，為貧困者創(chuàng)造更多的靈活就業(yè)機會等。在結(jié)合特定人群的特點提供個性化的就業(yè)福利方面，日本的老年就業(yè)福利措施值得借鑒。從1970年開始，日本進入老齡化社會。日本僅僅花費了24年的時間，使65歲以上老人就業(yè)的比例增加了將近一倍，并一直維持著相當高的高齡勞動參與和就業(yè)率。B21其重要原因在于日本一直較為重視老年人再就業(yè)的福利政策體系建設，實現(xiàn)了服務內(nèi)容綜合性與服務對象針對性的有機結(jié)合，體現(xiàn)了積極老齡化的就業(yè)參與理念。

（4）積極探索和形成對新就業(yè)形態(tài)的就業(yè)福利支持制度。為應對特殊就業(yè)形態(tài)的福利需求，建議采取以下具體策略：一是基于弱勢人群實現(xiàn)就業(yè)脫貧的需要，加大資源投入，統(tǒng)籌資源分配，提升資源安排的公平與效率，發(fā)揮資源運用的協(xié)同效應，加快補齊各種靈活就業(yè)者的福利政策短板。二是通過較充分的調(diào)查研究及數(shù)據(jù)處理，形成新政策構(gòu)建思維，促進各部門在援助幫扶、社會保險、弱勢人群就業(yè)權(quán)益維護等方面的信息共享和政策聯(lián)動。三是創(chuàng)新管理形式。歐洲一些國家的做法是在進行稅收優(yōu)惠的同時，降低對可以提供靈活就業(yè)的企業(yè)的管制，以便其為貧困者創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。B22這些政策經(jīng)驗值得我國研究借鑒。而具體的政策如何制定和執(zhí)行，還需要進一步探索。應結(jié)合我國實際，基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施、扶貧長效機制的建設以及應急就業(yè)管理的實際需求，采取更加科學合理的政策措施。

3.政策體系設計：完善發(fā)展與互嵌互動的有機結(jié)合

長期以來，學者在探討我國特定的福利制度體系時，似乎一直處于這樣一種悖論之中：一方面，期待形成更全面的政策制度安排，以彌補政策缺漏;另一方面，在單一政策制度難以制定的情況下，只能單向推進，由此形成制度的分散化或碎片化問題，以致難以發(fā)揮政策的整體效果。為有效解決上述問題，中外學者進行了新的探索。如英國1995年實施《求職者法》，1997年修訂《社會保障法》，1998年實施《從福利到就業(yè)法案》，這一系列的法律制度促進了英國就業(yè)福利的發(fā)展。為應對制度分散化問題，英國學者米勒提出政策協(xié)作、“福利組合”的概念思路，同時也提出了實踐中可能存在的影響政府提供一體化服務的問題。針對以上問題，結(jié)合適度普惠就業(yè)福利實踐需求，本文提出以完善發(fā)展與互嵌互動有機結(jié)合的政策體系設計思路。

（1）加快完善發(fā)展。以適度普惠就業(yè)福利為目標，在既有制度基礎上，增加特定人群的就業(yè)福利制規(guī)定，使就業(yè)弱者獲得多途徑的福利支持，包括彌補對老年人、殘疾人權(quán)益保障中福利規(guī)定的不足問題，使更多農(nóng)村老年人、婦女與殘疾人享有就業(yè)福利;加大政府就業(yè)服務投入，完善就業(yè)補貼制度，創(chuàng)造公平就業(yè)的環(huán)境，消除對他們的就業(yè)歧視;通過部門聯(lián)合、資金調(diào)劑、信息共享等途徑，促進就業(yè)福利政策有效落實;社區(qū)采取針對性措施，增強老年人、殘疾人的自立、自尊、自強精神，幫助殘疾人康復和融入社會，幫助老年人、殘疾人增強社會參與能力;政府和社會利用自身優(yōu)勢，將康復、救助與就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務有機結(jié)合;等等。在此方面，2020年《河南省殘疾預防和殘疾人康復管理辦法》已開始了有益的嘗試，其中要求在殘疾發(fā)生后綜合運用醫(yī)學、教育、職業(yè)、社會、心理和輔助器具等措施，促進殘疾人康復。這些規(guī)定還需要制定更加具體的措施去促進和保障其得到有效的落實。另外，要盡快落實2020年中央1號文件提出的政策精神，包括落實涉企減稅政策，加大援企穩(wěn)崗工作力度，放寬失業(yè)保險穩(wěn)崗返還申領條件，提高農(nóng)民工技能提升補貼標準等。落實《保障農(nóng)民工工資支付條例》，形成專門的資金支持等。

（2）探索互嵌互動。追求就業(yè)福利政策與相關政策更加緊密的結(jié)合，打破政策設計與運行的分割化，使資源共享、優(yōu)勢互補以及權(quán)、責、利分配方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一等嵌入式創(chuàng)新理念B23在就業(yè)扶貧中得到實現(xiàn)。目前著力點應在兩個方面：一是就業(yè)福利與就業(yè)資本提升政策的互嵌互動。例如，與醫(yī)療救助及醫(yī)療保險制度銜接，加強貧困者的健康保障，使貧困者具有長期穩(wěn)定就業(yè)的健康資本;促進貧困者職業(yè)教育發(fā)展，促進貧困者長期穩(wěn)定就業(yè)人力資本的提升。為此，應加強城鄉(xiāng)政策統(tǒng)籌，消除戶籍障礙，不斷拓展可獲得的福利資源空間。二是注重家庭照護政策發(fā)展的福利政策互嵌互動，促進就業(yè)與家庭照護的平衡。不少城鄉(xiāng)貧困家庭存在對失能或半失能老人、重度殘疾人及兒童的照護問題，這往往成為影響有勞動能力者就業(yè)參與的重要因素。對此，我國應通過發(fā)展家庭福利政策加以應對，最大限度地減少家庭照護責任承擔與就業(yè)參與的矛盾沖突。這一點在我國快速人口老齡化及人口政策新調(diào)整的背景下顯得尤為重要。

注釋

①[英]彼得·泰勒-顧柏編著：《新風險新福利：歐洲福利國家的轉(zhuǎn)變》，馬繼森譯，中國勞動社會保障出版社，2010年，第7頁。

②習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2017年，第59頁。

③童星：《貧困的演化、特征與貧困治理創(chuàng)新》，《山東社會科學》2018年第3期。

④B20[美]福蘭克·S·布勞茨、瑞恩科·普林斯編：《重新就業(yè)——關于“喪失勞動能力和重新就業(yè)”問題的跨國比較研究》，徐凡譯，中國勞動社會保障出版社，2004年，第43、1頁。

⑤⑨國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室：《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告2019》，中國統(tǒng)計出版社，2019年，第145、36頁。

⑥Valerio De Stefano. The Rise of the "Just-in-Time Workforce"： On-Demand Work， Crowd Work and Labour Protection in the "Gig-Economy". Social Science Electronic Publishing， 2016， Vol.37， No.3.

⑦[英]簡·米勒主編：《解析社會保障》，鄭飛北等譯，格致出版社、上海人民出版社，2012年，第149頁。

⑧D. Ellwood. Poor Support. New York： Basic Books， 1988， p.11.

⑩F. Field. Making Welfare Work. London： Institute of Community Studies， 1995， p.149.

B11宋金波：《新動能是新增就業(yè)的最大“容納器”》，《經(jīng)濟日報》2019年7月31日。

B12[英]安東尼·吉登斯：《第三條道路：社會民主主義的復興》，鄭戈譯，北京大學出版社，2000年，第121頁。

B13陳翠玉：《有勞動能力城市低保人員“福利依賴”難題及其破解》，《探索》2016年第2期。

B14Thomas R. Dye. Understanding Public Policy. Englewood Cliffs， N.J. ： Prentice Hall， 2002， pp.16-18.

B15劉濤：《德國社會救助制度改革對我國低保制度的啟示》，林閩鋼、劉喜堂主編：《當代中國社會救助制度完善與創(chuàng)新》，人民出版社，2012年，第60—61頁。

B16[英]肯·布萊克默：《社會政策導論》（第二版），王宏亮等譯，中國人民大學出版社，2009年，第2頁。

B17H. D. Lasswell， A. Kaplan. Power Society： A Framework for Political Ingenuity. New Haven， Yale University Press， 1954， p.71.

B18世界銀行：《2013年世界發(fā)展報告：就業(yè)》，清華大學出版社，2013年，第22—23頁。

B19[印]阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，任賾、于真譯，中國人民大學出版社，2012年，第30—33頁。

B21陳燕禎：《老人福利服務：理論與實務》，華東理工大學出版社，2018年，第198頁。

B22Michael Gebel， Johannes Giesecke. Labor Market Flexibility and Inequality： The Changing Skill-Based Temporary Employment and Unemployment Risks in Europe. Social Forces， 2011， Vol.90， No.1.

B23李平等：《嵌入式創(chuàng)新范式研究》，《管理評論》2019年第7期。

責任編輯：海 玉

Abstract：Nowadays， poverty alleviation in China is in a new situation. From the perspective of poverty alleviation contents and tasks， we need to ensure the effective realization of the poverty alleviation goals， and at the same time， we need to integrate relative poverty alleviation， prevention of poverty return， refined poverty alleviation， and urban-rural poverty alleviation into poverty alleviation tasks as soon as possible. This also puts forward new requirements for the practice of employment welfare policy aiming at promoting employment out of poverty， including increasing the support for employment welfare of rural residents， expanding the benefits of employment welfare to more population， and strengthening the welfare support for new forms of employment. At present， China′s employment and welfare policy has many difficulties， such as structural division， abstract principle， limited target population， and insufficient incentive， which are rooted in the problems of path dependence in policy design， difficult practice and operation， lagging policy and relatively insufficient poverty alleviation funds. Based on the needs of poverty alleviation in the new situation， we should make systematic innovation in the function， content regulation and policy system of employment welfare under the principle of moderate inclusive goal， so as to form a moderate inclusive employment welfare policy suitable for China.

Key words：new circumstance in poverty alleviation; moderately inclusive; employment welfare; policy design