新政府會計(jì)制度實(shí)施問題與建議

鄭海蘋

摘 要：為了適應(yīng)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革需要，規(guī)范行政事業(yè)單位會計(jì)核算，提高會計(jì)使用信息的質(zhì)量，2019年1月1日開始實(shí)施新政府會計(jì)制度。本文簡單論述新政府會計(jì)制度的改革背景、創(chuàng)新點(diǎn)和執(zhí)行情況，指出在實(shí)際操作過程中存在的一些問題，并為解決這些問題提出一些建議。

關(guān)鍵詞：新政府會計(jì)制度;實(shí)施;問題;建議

一、改革背景

自1998年以來行政事業(yè)單位一直以收付實(shí)現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)，這種預(yù)算會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系通常只能滿足預(yù)算管理的需求，不能如實(shí)反映政府“家底”，不能客觀反映政府運(yùn)行成本。隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展、政府部門職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革，這種核算模式難以滿足需求，要準(zhǔn)確、完整反映政府運(yùn)行情況，應(yīng)由以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行反映，如果簡單地將預(yù)算會計(jì)報(bào)表通過匯總、調(diào)整、抵消形成政府財(cái)務(wù)報(bào)表，兩種核算基礎(chǔ)不一致;調(diào)整事項(xiàng)過于簡單，基本上只對固定資產(chǎn)折舊和資本性支出進(jìn)行調(diào)整;抵消事項(xiàng)復(fù)雜，本系統(tǒng)內(nèi)部或單位與單位之間確實(shí)存在抵消事項(xiàng)但賬務(wù)處理上無法查詢;折舊不合理，口徑不一，造成不同部門、單位間的會計(jì)信息可比性不高，信息質(zhì)量低。因此，新形勢下現(xiàn)行會計(jì)體系改革勢在必行。

同時，全國人大代表、有關(guān)專家等紛紛呼吁，要求加快推進(jìn)政府會計(jì)改革，審計(jì)署也提出了相關(guān)建議。十八屆三中全會提出“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的”重大改革舉措。2014年新修訂的《預(yù)算法》也對各級政府提出了按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的明確要求。

財(cái)政部制定《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》（以下稱《改革方案》），出臺《政府會計(jì)準(zhǔn)則――基本準(zhǔn)則》、具體準(zhǔn)則、應(yīng)用指南和政府會計(jì)制度，并于2019年1月1日開始執(zhí)行。

二、創(chuàng)新點(diǎn)和執(zhí)行情況

新政府會計(jì)制度（以下簡稱《制度》）在分析預(yù)算會計(jì)體系利弊的基礎(chǔ)上，繼承了多年來我國行政事業(yè)單位會計(jì)改革的有益經(jīng)驗(yàn)，改變了原有核算模式和理念，在同一系統(tǒng)內(nèi)確立了“3+5”要素的會計(jì)模式，采取平行記賬方式既做預(yù)算會計(jì)又做財(cái)務(wù)會計(jì)，兩種核算適度分離又相互銜接，全面準(zhǔn)確反映單位的預(yù)算執(zhí)行情況和財(cái)務(wù)信息。新制度統(tǒng)一了行政事業(yè)單位及衛(wèi)生、高校等各行業(yè)會計(jì)制度，同時按照制度規(guī)定整合基本建設(shè)項(xiàng)目會計(jì)核算，將基建賬并入大賬，單位不再單獨(dú)建賬;相比原預(yù)算會計(jì)制度，新政府會計(jì)制度改革充分考慮當(dāng)前財(cái)政管理的需要，擴(kuò)大政府資產(chǎn)負(fù)債的核算范圍，特別強(qiáng)調(diào)了“服務(wù)潛力”和“現(xiàn)時義務(wù)”，將公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備物、文物文化資產(chǎn)、保障性住房、預(yù)計(jì)負(fù)債、受托代理負(fù)債等資產(chǎn)列入核算范圍，全面反映單位控制的各類資產(chǎn)和承擔(dān)的債務(wù)，更精準(zhǔn)地反映政府“家底”信息。基于新政府會計(jì)制度的變化，我們做了充分的準(zhǔn)備工作并取得一些成效。

1.組織培訓(xùn)，提升業(yè)務(wù)水平

借助會計(jì)繼續(xù)教育的機(jī)會，大力宣傳和學(xué)習(xí)政府會計(jì)準(zhǔn)則、具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南;結(jié)合縣級預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理培訓(xùn)，邀請浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)教授對單位財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員進(jìn)行專題培訓(xùn);抽選業(yè)務(wù)骨干，對四大林場和苗圃等特殊行業(yè)和基本建設(shè)賬并大賬的會計(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行研究，開展一對一的現(xiàn)場指導(dǎo)。通過開展培訓(xùn)指導(dǎo)，財(cái)務(wù)人員素質(zhì)得到提升，財(cái)務(wù)骨干更精通業(yè)務(wù)，并起到輻射帶動作用。

2.梳理業(yè)務(wù)，確保會計(jì)核算銜接工作

新舊制度銜接過程中，指導(dǎo)單位做好資產(chǎn)和負(fù)債的核查、各類往來賬務(wù)的清理、固定資產(chǎn)折舊和無形資產(chǎn)攤銷的補(bǔ)提、結(jié)余資金的整理等工作。借助改革契機(jī)，將核算中心代理核算的獨(dú)立于單位的基本建設(shè)賬全部退還單位并入大賬，為進(jìn)一步摸清政府資產(chǎn)負(fù)債“家底”做好準(zhǔn)備。

3.升級軟件，提高會計(jì)制度實(shí)施效率

核算軟件與支付系統(tǒng)是兩個獨(dú)立的系統(tǒng)，將支付數(shù)據(jù)導(dǎo)入核算系統(tǒng)中需做好核算軟件升級工作，并與支付系統(tǒng)對接，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)會計(jì)和預(yù)算會計(jì)自動化平行記賬功能，大大提升會計(jì)核算功效。

三、存在的問題

本次政府會計(jì)改革力度空前，有很多的變化和創(chuàng)新，在執(zhí)行前雖然做了很多準(zhǔn)備工作，但在執(zhí)行過程中仍存在一些問題。

1.預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平難以滿足新會計(jì)制度要求

有些單位存在機(jī)構(gòu)不健全、人員配置不到位、會計(jì)人員頻繁變更以及兼職或非會計(jì)專業(yè)人員。傳統(tǒng)制度下財(cái)務(wù)人員一直是在收付實(shí)現(xiàn)制的基礎(chǔ)下對每筆業(yè)務(wù)進(jìn)行簡單而又重復(fù)的工作，一直停留在原來的核算方式上，而《制度》對行政事業(yè)單位會計(jì)核算工作提出新的要求，單位財(cái)務(wù)人員對新制度理解不到位、學(xué)習(xí)不透徹，“雙基礎(chǔ)、雙分錄、雙報(bào)告”模式的實(shí)施使財(cái)務(wù)核算工作增加了難度，這意味著會計(jì)核算工作給會計(jì)工作人員提出新的挑戰(zhàn)。

2.國庫集中支付改革下財(cái)政核算職能轉(zhuǎn)變，影響新會計(jì)制度實(shí)施

國庫集中支付改革，核算中心職能發(fā)生改變，不再具備統(tǒng)一核算職能，會計(jì)核算向國庫支付轉(zhuǎn)軌。同時，直接支付范圍的不斷調(diào)整，向授權(quán)支付傾斜，而授權(quán)支付不再見單審核，只是憑“人工+系統(tǒng)”進(jìn)行事后的動態(tài)監(jiān)控。對單位的財(cái)務(wù)工作側(cè)重于政策解讀、指導(dǎo)工作，不再進(jìn)行會計(jì)核算業(yè)務(wù)，在新政府會計(jì)制度執(zhí)行中缺少實(shí)務(wù)操作和學(xué)習(xí)，具體賬務(wù)處理等方面只是參照政府會計(jì)準(zhǔn)則粗淺理解，難以指導(dǎo)預(yù)算單位開展會計(jì)核算工作，也無法發(fā)現(xiàn)新問題并進(jìn)行反饋。

3.對改革要求理解和認(rèn)識不到位，影響新制度落實(shí)效果

（1）公共基礎(chǔ)設(shè)施入賬有待完善。《制度》將公共基礎(chǔ)設(shè)施等納入政府會計(jì)核算范圍，有助于更好更全面地摸清資產(chǎn)家底，但在實(shí)際工作中仍存在一些問題。財(cái)務(wù)人員缺乏相關(guān)核算經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)在對公共基礎(chǔ)設(shè)施核算難免陷入無頭緒狀態(tài)。有的存在“新官不理舊賬”的現(xiàn)象，項(xiàng)目工期長、資料不齊全，對已竣工基建工程轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)、歷史掛賬等無法處理;有些存在抵觸心理，以清查難度大、入賬主體不明確、入賬價值評估難、入賬方法把握不準(zhǔn)等原因，對公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備物資等資產(chǎn)未及時進(jìn)行入賬處理。在新制度執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)大多數(shù)單位的完工項(xiàng)目都是以“在建工程”反映，有些項(xiàng)目甚至已經(jīng)不存在了，賬務(wù)上仍是以“在建工程”反映，從未按暫估價入賬或報(bào)廢處理，這樣的賬務(wù)處理同樣不能真正反映資產(chǎn)情況。

（2）平行記賬觀念有待轉(zhuǎn)變。單位納入部門預(yù)算管理的現(xiàn)金收支業(yè)務(wù)，在采用財(cái)務(wù)會計(jì)核算的同時還要進(jìn)行預(yù)算會計(jì)核算。財(cái)務(wù)會計(jì)采用權(quán)責(zé)發(fā)生制編制財(cái)務(wù)報(bào)告，預(yù)算會計(jì)采用收付實(shí)現(xiàn)制編制決算報(bào)告，能滿足更加多元的信息需求。對平行記賬法的界限雖然有了明確規(guī)定，但在實(shí)務(wù)中仍有許多盲點(diǎn)，哪些做財(cái)務(wù)會計(jì)，哪些做預(yù)算會計(jì);是不是財(cái)務(wù)會計(jì)做的賬，預(yù)算會計(jì)也必須同步處理，相關(guān)業(yè)務(wù)處理尚處于探索階段，存在一定的隨意性。

四、建議

1.精心組織、加大培訓(xùn)，提高財(cái)務(wù)整體素質(zhì)

在新舊賬務(wù)銜接和賬務(wù)處理過程中存在很多問題，這些問題都源于工作人員對新制度的要求掌握不夠，因此行政事業(yè)單位要采取相應(yīng)措施。首先單位完善會計(jì)機(jī)構(gòu)，充實(shí)財(cái)務(wù)人員，要將業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、有責(zé)任心的人員充實(shí)到會計(jì)崗位。其次，單位組織工作人員到同系統(tǒng)的其他縣區(qū)進(jìn)行交流和學(xué)習(xí)，借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，避免閉門造車。再次，主管部門需組織會計(jì)人員適時進(jìn)行針對性強(qiáng)的難點(diǎn)、疑點(diǎn)、重點(diǎn)培訓(xùn)，在講解的過程中以實(shí)際發(fā)生業(yè)務(wù)為例，通俗易懂容易接受，建立專家咨詢團(tuán)隊(duì)和業(yè)務(wù)交流群。第四，會計(jì)人員要認(rèn)真對待會計(jì)繼續(xù)教育，單位要在時間和資金上給予支持和保障，同時對沒按時完成繼續(xù)教育的人員給予一定處罰。最后，增加培訓(xùn)層次，行政事業(yè)單位實(shí)施新準(zhǔn)則制度，同樣需要提升單位領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)人員的財(cái)務(wù)意識，不僅組織財(cái)務(wù)人員培訓(xùn)，還要引導(dǎo)單位領(lǐng)導(dǎo)和其他相關(guān)人員參訓(xùn)，從而提高單位整體人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。

2.深入調(diào)研、上門服務(wù)，完善制度體系

會計(jì)制度改革除了行政事業(yè)單位配合外，還應(yīng)該加強(qiáng)財(cái)政系統(tǒng)縱向指導(dǎo)和橫向溝通，采取視頻會議、書面調(diào)查、實(shí)地走訪、交流研討等多種形式，組織人員到基層調(diào)研和指導(dǎo)工作。同時，牽頭組織系統(tǒng)內(nèi)各地區(qū)交叉檢查、交流學(xué)習(xí)等，將交叉學(xué)習(xí)形成一種常態(tài)。當(dāng)然，國庫集中支付改革后，會計(jì)核算向國庫集中支付轉(zhuǎn)軌，單位自主核算，利用國庫集中支付動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)追蹤單位授權(quán)支付情況并對其賬務(wù)處理過程中出現(xiàn)的問題及時給予指導(dǎo)，對基層單位會計(jì)核算工作做好上門服務(wù)，同時搭建學(xué)習(xí)和溝通平臺，進(jìn)一步暢通財(cái)政部門政府會計(jì)制度實(shí)施咨詢渠道，及時解答基層單位在實(shí)施過程中遇到的專業(yè)問題，從而更好地完善相關(guān)制度體系，確保新政府會計(jì)制度有序銜接、平穩(wěn)過渡。

3.大力宣傳、積極推廣，確保制度改革實(shí)效

會計(jì)制度改革對國有資產(chǎn)管理體制加入新的內(nèi)容，要求各單位核實(shí)各種資產(chǎn)存量，尤其是公共基礎(chǔ)設(shè)施，并開展賬務(wù)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)賬實(shí)相符。對會計(jì)核算提出新要求，采取“平行記賬”的核算模式，新政府會計(jì)制度的新變化應(yīng)采取多種方式加強(qiáng)宣傳，通過網(wǎng)站、報(bào)紙、雜志等渠道，積極宣傳推廣實(shí)施典型經(jīng)驗(yàn)做法，通過學(xué)習(xí)先進(jìn)典型促進(jìn)準(zhǔn)則制度的全面有效貫徹實(shí)施。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：劉海琳）