新政府會計制度實施問題與建議

鄭海蘋

摘 要：為了適應權責發生制政府綜合財務報告制度改革需要，規范行政事業單位會計核算，提高會計使用信息的質量，2019年1月1日開始實施新政府會計制度。本文簡單論述新政府會計制度的改革背景、創新點和執行情況，指出在實際操作過程中存在的一些問題，并為解決這些問題提出一些建議。

關鍵詞：新政府會計制度;實施;問題;建議

一、改革背景

自1998年以來行政事業單位一直以收付實現制為核算基礎，這種預算會計標準體系通常只能滿足預算管理的需求，不能如實反映政府“家底”，不能客觀反映政府運行成本。隨著我國經濟的高速發展、政府部門職能轉變和機構改革，這種核算模式難以滿足需求，要準確、完整反映政府運行情況，應由以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告進行反映，如果簡單地將預算會計報表通過匯總、調整、抵消形成政府財務報表，兩種核算基礎不一致;調整事項過于簡單，基本上只對固定資產折舊和資本性支出進行調整;抵消事項復雜，本系統內部或單位與單位之間確實存在抵消事項但賬務處理上無法查詢;折舊不合理，口徑不一，造成不同部門、單位間的會計信息可比性不高，信息質量低。因此，新形勢下現行會計體系改革勢在必行。

同時，全國人大代表、有關專家等紛紛呼吁，要求加快推進政府會計改革，審計署也提出了相關建議。十八屆三中全會提出“建立權責發生制政府綜合財務報告的”重大改革舉措。2014年新修訂的《預算法》也對各級政府提出了按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告的明確要求。

財政部制定《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》（以下稱《改革方案》），出臺《政府會計準則――基本準則》、具體準則、應用指南和政府會計制度，并于2019年1月1日開始執行。

二、創新點和執行情況

新政府會計制度（以下簡稱《制度》）在分析預算會計體系利弊的基礎上，繼承了多年來我國行政事業單位會計改革的有益經驗，改變了原有核算模式和理念，在同一系統內確立了“3+5”要素的會計模式，采取平行記賬方式既做預算會計又做財務會計，兩種核算適度分離又相互銜接，全面準確反映單位的預算執行情況和財務信息。新制度統一了行政事業單位及衛生、高校等各行業會計制度，同時按照制度規定整合基本建設項目會計核算，將基建賬并入大賬，單位不再單獨建賬;相比原預算會計制度，新政府會計制度改革充分考慮當前財政管理的需要，擴大政府資產負債的核算范圍，特別強調了“服務潛力”和“現時義務”，將公共基礎設施、政府儲備物、文物文化資產、保障性住房、預計負債、受托代理負債等資產列入核算范圍，全面反映單位控制的各類資產和承擔的債務，更精準地反映政府“家底”信息?；谛抡畷嬛贫鹊淖兓?，我們做了充分的準備工作并取得一些成效。

1.組織培訓，提升業務水平

借助會計繼續教育的機會，大力宣傳和學習政府會計準則、具體準則及應用指南;結合縣級預算單位財務管理培訓，邀請浙江財經大學教授對單位財務領導和財務人員進行專題培訓;抽選業務骨干，對四大林場和苗圃等特殊行業和基本建設賬并大賬的會計業務進行研究，開展一對一的現場指導。通過開展培訓指導，財務人員素質得到提升，財務骨干更精通業務，并起到輻射帶動作用。

2.梳理業務，確保會計核算銜接工作

新舊制度銜接過程中，指導單位做好資產和負債的核查、各類往來賬務的清理、固定資產折舊和無形資產攤銷的補提、結余資金的整理等工作。借助改革契機，將核算中心代理核算的獨立于單位的基本建設賬全部退還單位并入大賬，為進一步摸清政府資產負債“家底”做好準備。

3.升級軟件，提高會計制度實施效率

核算軟件與支付系統是兩個獨立的系統，將支付數據導入核算系統中需做好核算軟件升級工作，并與支付系統對接，實現財務會計和預算會計自動化平行記賬功能，大大提升會計核算功效。

三、存在的問題

本次政府會計改革力度空前，有很多的變化和創新，在執行前雖然做了很多準備工作，但在執行過程中仍存在一些問題。

1.預算單位財務人員業務水平難以滿足新會計制度要求

有些單位存在機構不健全、人員配置不到位、會計人員頻繁變更以及兼職或非會計專業人員。傳統制度下財務人員一直是在收付實現制的基礎下對每筆業務進行簡單而又重復的工作，一直停留在原來的核算方式上，而《制度》對行政事業單位會計核算工作提出新的要求，單位財務人員對新制度理解不到位、學習不透徹，“雙基礎、雙分錄、雙報告”模式的實施使財務核算工作增加了難度，這意味著會計核算工作給會計工作人員提出新的挑戰。

2.國庫集中支付改革下財政核算職能轉變，影響新會計制度實施

國庫集中支付改革，核算中心職能發生改變，不再具備統一核算職能，會計核算向國庫支付轉軌。同時，直接支付范圍的不斷調整，向授權支付傾斜，而授權支付不再見單審核，只是憑“人工+系統”進行事后的動態監控。對單位的財務工作側重于政策解讀、指導工作，不再進行會計核算業務，在新政府會計制度執行中缺少實務操作和學習，具體賬務處理等方面只是參照政府會計準則粗淺理解，難以指導預算單位開展會計核算工作，也無法發現新問題并進行反饋。

3.對改革要求理解和認識不到位，影響新制度落實效果

（1）公共基礎設施入賬有待完善?！吨贫取穼⒐不A設施等納入政府會計核算范圍，有助于更好更全面地摸清資產家底，但在實際工作中仍存在一些問題。財務人員缺乏相關核算經驗，現在對公共基礎設施核算難免陷入無頭緒狀態。有的存在“新官不理舊賬”的現象，項目工期長、資料不齊全，對已竣工基建工程轉固定資產、歷史掛賬等無法處理;有些存在抵觸心理，以清查難度大、入賬主體不明確、入賬價值評估難、入賬方法把握不準等原因，對公共基礎設施、政府儲備物資等資產未及時進行入賬處理。在新制度執行過程中發現大多數單位的完工項目都是以“在建工程”反映，有些項目甚至已經不存在了，賬務上仍是以“在建工程”反映，從未按暫估價入賬或報廢處理，這樣的賬務處理同樣不能真正反映資產情況。

（2）平行記賬觀念有待轉變。單位納入部門預算管理的現金收支業務，在采用財務會計核算的同時還要進行預算會計核算。財務會計采用權責發生制編制財務報告，預算會計采用收付實現制編制決算報告，能滿足更加多元的信息需求。對平行記賬法的界限雖然有了明確規定，但在實務中仍有許多盲點，哪些做財務會計，哪些做預算會計;是不是財務會計做的賬，預算會計也必須同步處理，相關業務處理尚處于探索階段，存在一定的隨意性。

四、建議

1.精心組織、加大培訓，提高財務整體素質

在新舊賬務銜接和賬務處理過程中存在很多問題，這些問題都源于工作人員對新制度的要求掌握不夠，因此行政事業單位要采取相應措施。首先單位完善會計機構，充實財務人員，要將業務能力強、有責任心的人員充實到會計崗位。其次，單位組織工作人員到同系統的其他縣區進行交流和學習，借鑒成功經驗，避免閉門造車。再次，主管部門需組織會計人員適時進行針對性強的難點、疑點、重點培訓，在講解的過程中以實際發生業務為例，通俗易懂容易接受，建立專家咨詢團隊和業務交流群。第四，會計人員要認真對待會計繼續教育，單位要在時間和資金上給予支持和保障，同時對沒按時完成繼續教育的人員給予一定處罰。最后，增加培訓層次，行政事業單位實施新準則制度，同樣需要提升單位領導及相關人員的財務意識，不僅組織財務人員培訓，還要引導單位領導和其他相關人員參訓，從而提高單位整體人員的業務素質。

2.深入調研、上門服務，完善制度體系

會計制度改革除了行政事業單位配合外，還應該加強財政系統縱向指導和橫向溝通，采取視頻會議、書面調查、實地走訪、交流研討等多種形式，組織人員到基層調研和指導工作。同時，牽頭組織系統內各地區交叉檢查、交流學習等，將交叉學習形成一種常態。當然，國庫集中支付改革后，會計核算向國庫集中支付轉軌，單位自主核算，利用國庫集中支付動態監控系統追蹤單位授權支付情況并對其賬務處理過程中出現的問題及時給予指導，對基層單位會計核算工作做好上門服務，同時搭建學習和溝通平臺，進一步暢通財政部門政府會計制度實施咨詢渠道，及時解答基層單位在實施過程中遇到的專業問題，從而更好地完善相關制度體系，確保新政府會計制度有序銜接、平穩過渡。

3.大力宣傳、積極推廣，確保制度改革實效

會計制度改革對國有資產管理體制加入新的內容，要求各單位核實各種資產存量，尤其是公共基礎設施，并開展賬務調整，實現賬實相符。對會計核算提出新要求，采取“平行記賬”的核算模式，新政府會計制度的新變化應采取多種方式加強宣傳，通過網站、報紙、雜志等渠道，積極宣傳推廣實施典型經驗做法，通過學習先進典型促進準則制度的全面有效貫徹實施。

參考文獻

1.財政部.政府會計制度――行政事業單位會計科目和報表.財會〔2017〕25號.

2.張達、蔣大鵬.天津：深入推進政府會計準則制度實施.財務與會計，2020（04）.

3.李英利，張娟，楊海峰等.關于政府會計準則制度實施情況的調研報告.財務與會計，2019（21）.

（責任編輯：劉海琳）