新政府會計制度實施問題與建議

鄭海蘋

摘 要：為了適應權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革需要，規(guī)范行政事業(yè)單位會計核算，提高會計使用信息的質(zhì)量，2019年1月1日開始實施新政府會計制度。本文簡單論述新政府會計制度的改革背景、創(chuàng)新點和執(zhí)行情況，指出在實際操作過程中存在的一些問題，并為解決這些問題提出一些建議。

關(guān)鍵詞：新政府會計制度;實施;問題;建議

一、改革背景

自1998年以來行政事業(yè)單位一直以收付實現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)，這種預算會計標準體系通常只能滿足預算管理的需求，不能如實反映政府“家底”，不能客觀反映政府運行成本。隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展、政府部門職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革，這種核算模式難以滿足需求，要準確、完整反映政府運行情況，應由以權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告進行反映，如果簡單地將預算會計報表通過匯總、調(diào)整、抵消形成政府財務(wù)報表，兩種核算基礎(chǔ)不一致;調(diào)整事項過于簡單，基本上只對固定資產(chǎn)折舊和資本性支出進行調(diào)整;抵消事項復雜，本系統(tǒng)內(nèi)部或單位與單位之間確實存在抵消事項但賬務(wù)處理上無法查詢;折舊不合理，口徑不一，造成不同部門、單位間的會計信息可比性不高，信息質(zhì)量低。因此，新形勢下現(xiàn)行會計體系改革勢在必行。

同時，全國人大代表、有關(guān)專家等紛紛呼吁，要求加快推進政府會計改革，審計署也提出了相關(guān)建議。十八屆三中全會提出“建立權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告的”重大改革舉措。2014年新修訂的《預算法》也對各級政府提出了按年度編制以權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告的明確要求。

財政部制定《權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》（以下稱《改革方案》），出臺《政府會計準則――基本準則》、具體準則、應用指南和政府會計制度，并于2019年1月1日開始執(zhí)行。

二、創(chuàng)新點和執(zhí)行情況

新政府會計制度（以下簡稱《制度》）在分析預算會計體系利弊的基礎(chǔ)上，繼承了多年來我國行政事業(yè)單位會計改革的有益經(jīng)驗，改變了原有核算模式和理念，在同一系統(tǒng)內(nèi)確立了“3+5”要素的會計模式，采取平行記賬方式既做預算會計又做財務(wù)會計，兩種核算適度分離又相互銜接，全面準確反映單位的預算執(zhí)行情況和財務(wù)信息。新制度統(tǒng)一了行政事業(yè)單位及衛(wèi)生、高校等各行業(yè)會計制度，同時按照制度規(guī)定整合基本建設(shè)項目會計核算，將基建賬并入大賬，單位不再單獨建賬;相比原預算會計制度，新政府會計制度改革充分考慮當前財政管理的需要，擴大政府資產(chǎn)負債的核算范圍，特別強調(diào)了“服務(wù)潛力”和“現(xiàn)時義務(wù)”，將公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備物、文物文化資產(chǎn)、保障性住房、預計負債、受托代理負債等資產(chǎn)列入核算范圍，全面反映單位控制的各類資產(chǎn)和承擔的債務(wù)，更精準地反映政府“家底”信息。基于新政府會計制度的變化，我們做了充分的準備工作并取得一些成效。

1.組織培訓，提升業(yè)務(wù)水平

借助會計繼續(xù)教育的機會，大力宣傳和學習政府會計準則、具體準則及應用指南;結(jié)合縣級預算單位財務(wù)管理培訓，邀請浙江財經(jīng)大學教授對單位財務(wù)領(lǐng)導和財務(wù)人員進行專題培訓;抽選業(yè)務(wù)骨干，對四大林場和苗圃等特殊行業(yè)和基本建設(shè)賬并大賬的會計業(yè)務(wù)進行研究，開展一對一的現(xiàn)場指導。通過開展培訓指導，財務(wù)人員素質(zhì)得到提升，財務(wù)骨干更精通業(yè)務(wù)，并起到輻射帶動作用。

2.梳理業(yè)務(wù)，確保會計核算銜接工作

新舊制度銜接過程中，指導單位做好資產(chǎn)和負債的核查、各類往來賬務(wù)的清理、固定資產(chǎn)折舊和無形資產(chǎn)攤銷的補提、結(jié)余資金的整理等工作。借助改革契機，將核算中心代理核算的獨立于單位的基本建設(shè)賬全部退還單位并入大賬，為進一步摸清政府資產(chǎn)負債“家底”做好準備。

3.升級軟件，提高會計制度實施效率

核算軟件與支付系統(tǒng)是兩個獨立的系統(tǒng)，將支付數(shù)據(jù)導入核算系統(tǒng)中需做好核算軟件升級工作，并與支付系統(tǒng)對接，實現(xiàn)財務(wù)會計和預算會計自動化平行記賬功能，大大提升會計核算功效。

三、存在的問題

本次政府會計改革力度空前，有很多的變化和創(chuàng)新，在執(zhí)行前雖然做了很多準備工作，但在執(zhí)行過程中仍存在一些問題。

1.預算單位財務(wù)人員業(yè)務(wù)水平難以滿足新會計制度要求

有些單位存在機構(gòu)不健全、人員配置不到位、會計人員頻繁變更以及兼職或非會計專業(yè)人員。傳統(tǒng)制度下財務(wù)人員一直是在收付實現(xiàn)制的基礎(chǔ)下對每筆業(yè)務(wù)進行簡單而又重復的工作，一直停留在原來的核算方式上，而《制度》對行政事業(yè)單位會計核算工作提出新的要求，單位財務(wù)人員對新制度理解不到位、學習不透徹，“雙基礎(chǔ)、雙分錄、雙報告”模式的實施使財務(wù)核算工作增加了難度，這意味著會計核算工作給會計工作人員提出新的挑戰(zhàn)。

2.國庫集中支付改革下財政核算職能轉(zhuǎn)變，影響新會計制度實施

國庫集中支付改革，核算中心職能發(fā)生改變，不再具備統(tǒng)一核算職能，會計核算向國庫支付轉(zhuǎn)軌。同時，直接支付范圍的不斷調(diào)整，向授權(quán)支付傾斜，而授權(quán)支付不再見單審核，只是憑“人工+系統(tǒng)”進行事后的動態(tài)監(jiān)控。對單位的財務(wù)工作側(cè)重于政策解讀、指導工作，不再進行會計核算業(yè)務(wù)，在新政府會計制度執(zhí)行中缺少實務(wù)操作和學習，具體賬務(wù)處理等方面只是參照政府會計準則粗淺理解，難以指導預算單位開展會計核算工作，也無法發(fā)現(xiàn)新問題并進行反饋。

3.對改革要求理解和認識不到位，影響新制度落實效果

（1）公共基礎(chǔ)設(shè)施入賬有待完善。《制度》將公共基礎(chǔ)設(shè)施等納入政府會計核算范圍，有助于更好更全面地摸清資產(chǎn)家底，但在實際工作中仍存在一些問題。財務(wù)人員缺乏相關(guān)核算經(jīng)驗，現(xiàn)在對公共基礎(chǔ)設(shè)施核算難免陷入無頭緒狀態(tài)。有的存在“新官不理舊賬”的現(xiàn)象，項目工期長、資料不齊全，對已竣工基建工程轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)、歷史掛賬等無法處理;有些存在抵觸心理，以清查難度大、入賬主體不明確、入賬價值評估難、入賬方法把握不準等原因，對公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備物資等資產(chǎn)未及時進行入賬處理。在新制度執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)大多數(shù)單位的完工項目都是以“在建工程”反映，有些項目甚至已經(jīng)不存在了，賬務(wù)上仍是以“在建工程”反映，從未按暫估價入賬或報廢處理，這樣的賬務(wù)處理同樣不能真正反映資產(chǎn)情況。

（2）平行記賬觀念有待轉(zhuǎn)變。單位納入部門預算管理的現(xiàn)金收支業(yè)務(wù)，在采用財務(wù)會計核算的同時還要進行預算會計核算。財務(wù)會計采用權(quán)責發(fā)生制編制財務(wù)報告，預算會計采用收付實現(xiàn)制編制決算報告，能滿足更加多元的信息需求。對平行記賬法的界限雖然有了明確規(guī)定，但在實務(wù)中仍有許多盲點，哪些做財務(wù)會計，哪些做預算會計;是不是財務(wù)會計做的賬，預算會計也必須同步處理，相關(guān)業(yè)務(wù)處理尚處于探索階段，存在一定的隨意性。

四、建議

1.精心組織、加大培訓，提高財務(wù)整體素質(zhì)

在新舊賬務(wù)銜接和賬務(wù)處理過程中存在很多問題，這些問題都源于工作人員對新制度的要求掌握不夠，因此行政事業(yè)單位要采取相應措施。首先單位完善會計機構(gòu)，充實財務(wù)人員，要將業(yè)務(wù)能力強、有責任心的人員充實到會計崗位。其次，單位組織工作人員到同系統(tǒng)的其他縣區(qū)進行交流和學習，借鑒成功經(jīng)驗，避免閉門造車。再次，主管部門需組織會計人員適時進行針對性強的難點、疑點、重點培訓，在講解的過程中以實際發(fā)生業(yè)務(wù)為例，通俗易懂容易接受，建立專家咨詢團隊和業(yè)務(wù)交流群。第四，會計人員要認真對待會計繼續(xù)教育，單位要在時間和資金上給予支持和保障，同時對沒按時完成繼續(xù)教育的人員給予一定處罰。最后，增加培訓層次，行政事業(yè)單位實施新準則制度，同樣需要提升單位領(lǐng)導及相關(guān)人員的財務(wù)意識，不僅組織財務(wù)人員培訓，還要引導單位領(lǐng)導和其他相關(guān)人員參訓，從而提高單位整體人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。

2.深入調(diào)研、上門服務(wù)，完善制度體系

會計制度改革除了行政事業(yè)單位配合外，還應該加強財政系統(tǒng)縱向指導和橫向溝通，采取視頻會議、書面調(diào)查、實地走訪、交流研討等多種形式，組織人員到基層調(diào)研和指導工作。同時，牽頭組織系統(tǒng)內(nèi)各地區(qū)交叉檢查、交流學習等，將交叉學習形成一種常態(tài)。當然，國庫集中支付改革后，會計核算向國庫集中支付轉(zhuǎn)軌，單位自主核算，利用國庫集中支付動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)追蹤單位授權(quán)支付情況并對其賬務(wù)處理過程中出現(xiàn)的問題及時給予指導，對基層單位會計核算工作做好上門服務(wù)，同時搭建學習和溝通平臺，進一步暢通財政部門政府會計制度實施咨詢渠道，及時解答基層單位在實施過程中遇到的專業(yè)問題，從而更好地完善相關(guān)制度體系，確保新政府會計制度有序銜接、平穩(wěn)過渡。

3.大力宣傳、積極推廣，確保制度改革實效

會計制度改革對國有資產(chǎn)管理體制加入新的內(nèi)容，要求各單位核實各種資產(chǎn)存量，尤其是公共基礎(chǔ)設(shè)施，并開展賬務(wù)調(diào)整，實現(xiàn)賬實相符。對會計核算提出新要求，采取“平行記賬”的核算模式，新政府會計制度的新變化應采取多種方式加強宣傳，通過網(wǎng)站、報紙、雜志等渠道，積極宣傳推廣實施典型經(jīng)驗做法，通過學習先進典型促進準則制度的全面有效貫徹實施。

參考文獻

1.財政部.政府會計制度――行政事業(yè)單位會計科目和報表.財會〔2017〕25號.

2.張達、蔣大鵬.天津：深入推進政府會計準則制度實施.財務(wù)與會計，2020（04）.

3.李英利，張娟，楊海峰等.關(guān)于政府會計準則制度實施情況的調(diào)研報告.財務(wù)與會計，2019（21）.

（責任編輯：劉海琳）