高校全面實施預算績效管理重難點問題研究

俞奕奇

摘 要：本文通過闡述高校全面實施預算績效管理的必要性，對當前高校在推進預算績效管理中存在的重點難點問題進行分析，提出了一系列對策建議，以供參考借鑒。

關鍵詞：高校;預算績效管理;難點問題

一、高校全面實施預算績效管理的必要性

1.全面實施預算績效管理是國家深化財政預算體制改革的重要內容

2018年9月出臺的《關于全面實施預算績效管理的意見》，對預算績效管理工作的全面實施提出了關鍵的指導性意見。2019年初，財政部印發(fā)的《2019年預算績效管理重點工作任務》，明確了包括構建分行業(yè)分領域的績效指標體系、出臺一系列預算績效管理制度在內的多項工作任務。2019年7月，財政部出臺了《中央部門預算績效運行監(jiān)控管理暫行辦法》。全面實施預算績效管理，正在全國范圍內緊鑼密鼓地展開，全國各地都相繼出臺了一系列管理辦法，涌現(xiàn)了一系列創(chuàng)新舉措，進一步加快了推進全面實施績效管理的步伐，逐漸形成 “花錢必問效、無效必問責”的管理機制。

2.提升高校治理能力，完善高校內部制度建設，實現(xiàn)高質量內涵式發(fā)展

當前經濟面臨下行壓力，財政收入增速放緩， 2019年底召開的全國財政工作會議明確提出了2020年各地政府“過緊日子”的要求，實行一般性支出大力壓減、不必要的項目支出堅決取消、新增項目支出從嚴控制、原則上不開新的支出口子等舉措。在此背景下，高校如何做好資源配置，將有限的財政資金發(fā)揮最大的效用成為關乎高校長遠發(fā)展的問題。全面實施預算績效管理，不失為一種提升高校治理能力的強有力手段。

二、高校全面實施預算績效管理中存在的難點及突出問題

近幾年，高校緊跟國家預算體制改革的步伐，不斷探索預算績效管理的新模式，在高校范圍內逐漸樹立預算績效管理的意識，高校預算績效管理工作也逐步規(guī)范。高校新出臺的系列校內制度辦法，尤其是各類資金管理辦法、考評管理辦法等都會涵蓋包括“實行績效管理”“全過程績效管理”“與績效考評掛鉤”等表述，這充分展現(xiàn)了高校預算體制改革初見成效，高校預算績效管理的初步框架已基本確立，為高校全面實施預算績效管理奠定了扎實的基礎。但是，總結近幾年推進預算績效管理工作的經驗，高校在全面實施預算績效管理方面還存在以下亟待解決的難點問題。

1.科學合理設計高校績效指標體系存在一定困難

首先，高校績效指標體系的制定缺乏行業(yè)標準。教育行業(yè)目前還未出臺相應的績效指標管理體系，高校在探索制定各自的績效指標體系時缺乏參考依據，只能依靠高校各業(yè)務部門提供的績效指標作為構建高校自身績效指標體系的來源。業(yè)務部門所選取的績效指標是否科學，是否能全面真實地反映高校教學、科研、社會服務等方面的發(fā)展情況，缺乏專業(yè)的評定。

其次，在高校績效指標體系中，如何設定績效指標值是一大難點。從高等教育行業(yè)領域的角度出發(fā)，指標值的設定缺乏橫向可比性。由于高校間戰(zhàn)略定位不同，各自所設定的指標值也會存在差異，僅依靠所設定指標值的高低來判斷高校設定的績效指標值是否合理缺乏科學依據。從高校內部管理的角度出發(fā)，高校業(yè)務部門在設定績效指標時往往缺乏必要的可行性研究，績效指標值通常根據業(yè)務部門對自身完成績效目標能力的評估定位設定，存在為了達成績效指標而降低指標值的風險。

2.績效監(jiān)控與高校業(yè)務實際存在矛盾，容易使績效監(jiān)控工作流于形式

財政部最新出臺的《中央部門預算績效運行監(jiān)控管理暫行辦法》（財預〔2019〕136號）明確了績效監(jiān)控的全流程和持續(xù)性的特點，績效監(jiān)控的方式為中央部門日常監(jiān)控和財政部定期監(jiān)控相結合的方式，強調了中央部門進行績效監(jiān)控的時點為每年的8月，對1？月的預算執(zhí)行情況和績效目標實現(xiàn)程度開展績效監(jiān)控匯總分析。財政部駐各地監(jiān)管局在財政部文件的基礎上將績效監(jiān)控的時點由年中監(jiān)控拓展按季度進行績效監(jiān)控。高校在傳達上級部門要求按季度開展績效監(jiān)控工作的過程中也遇到了不小的阻力。

首先，高校承擔著匯集人才培養(yǎng)、科學研究、文化傳承創(chuàng)新和社會服務為一體的歷史性重任，所謂“十年樹木，百年樹人”，高等教育的成效不是一朝一夕就能夠達成的，需要經歷漫長的積累與沉淀。高等教育當年所呈現(xiàn)的績效完成情況，反映的是一個長期積淀的成效，很難精確到季度。

其次，高校科研管理部門對于績效監(jiān)控難以適應。區(qū)別于一般行政性支出，針對科研項目按季度開展的績效監(jiān)控過于頻繁，績效監(jiān)控的填表任務通過高校科研部門層層下達，增加了基層科研人員的負擔，與國家所提倡的“科研放管服”“減表行動”等相違背。

最后，為避免對高校正常教學科研造成影響，涉及維修改造等工程類項目通常在寒暑假進行，按季度的績效監(jiān)控也不甚適用，只能大致籠統(tǒng)填報，存在為了填績效監(jiān)控表格而做績效監(jiān)控的情況，實際績效監(jiān)控的作用很難有效發(fā)揮。

3.績效評價質量不高，績效評價的結果運用不理想

目前高校的績效評價基本上采取的是以項目實施單位績效自評為主，主管部門績效抽評為輔的績效評價模式。通過近幾年高校開展的預算績效自評的實踐，在績效評價階段存在的問題如下。

第一，高校績效自評的質量有待提高。高校通常按照上級主管部門布置的任務要求開展自評，自評過程常流于形式，很難真實反映項目績效開展情況，難以與績效目標直接掛鉤。

第二，項目單位的績效自評結果是否客觀，缺乏一個獨立的專業(yè)評定機構。部分高校聘請了第三方中介機構對高校預算執(zhí)行與績效情況開展檢查和審計評價，但由于第三方中介機構通常對高校業(yè)務不熟悉，不具備高校績效評價的相關經驗，只能針對高校資金使用及高校內控管理等方面做出評價審計，很難出具切實有效的高校績效管理評價報告。

第三，評價結果應用難以落到實處。在績效評價結果應用方面，高校績效評價結果應用仍處于探索階段，僅停留在各種管理辦法的字面上，實際執(zhí)行中并未真正實現(xiàn)與獎懲掛鉤，且缺乏相應的獎懲措施。高校中承擔績效評價職能的部門和掌握資金分配權及獎懲權的部門并不統(tǒng)一，各職能部門間缺乏一個溝通的橋梁，難以對項目實施單位產生具有約束力的影響。

三、高校全面實施預算績效管理的對策建議

1.完善制度體系建設

一方面，教育主管部門應當制定出一套高校適用的、具有實際操作指導價值的預算績效管理制度體系標準，使各高校在實際操作過程中有據可依。另一方面，高校應當根據自身特點，在教育主管部門制定的預算績效管理體系標準的框架內，搭建特色鮮明、與高校發(fā)展目標相適應的預算績效管理制度，從工作流程、部門權責、實施方案等多方面進行明確細化的規(guī)定。

2.建立績效管理專家?guī)?/p>

首先，教育主管部門應在全國范圍內廣泛征集績效研究領域的專家學者，建立績效管理專家?guī)欤瑢Ω咝？冃е笜梭w系構建、績效監(jiān)控的實施效果及績效評價結果的應用等進行科學把關并提供合理化建議。

其次，高校內部也應當組織校內的專家，對高校發(fā)展進行全面規(guī)劃，確定績效目標，為構建高校預算績效指標體系提供有力保障。

最后，在進行績效抽評和績效自評時，可從績效管理專家?guī)熘羞x取專家，對高校績效目標完成情況進行評價，確保評價結果的專業(yè)性、客觀性和公正性。

3.成立績效管理領導小組，組建績效管理專業(yè)化隊伍

高校應當成立專門的績效管理領導小組，由高校領導牽頭，各職能部門作為領導小組成員，堅守發(fā)展的底線，切實將績效管理工作融入高校治理中。同時，高校內部應理順職能部門與業(yè)務部門間的關系，做到全責明確、事權財權相統(tǒng)一。此外，高校還應當通過外部引進、內部培訓、專業(yè)選拔等多種渠道建立一支具備績效管理能力的專業(yè)化隊伍，將績效管理領導小組形成的意見執(zhí)行到位并最終落到實處。

4.績效監(jiān)控應考慮高校科研項目實際

根據高校科研發(fā)展規(guī)律，科研項目的資金使用周期較長，在高校結轉資金中占比極高。建議上級管理部門在選取績效監(jiān)控項目時將科研項目區(qū)別對待，在科研項目實施期內，通過與項目檢查相結合等其他方式強化績效監(jiān)控，避免出現(xiàn)“一刀切”式的績效監(jiān)控模式。同時，高校內部也應積極做好溝通協(xié)調，不斷強化績效理念，主動用好績效監(jiān)控這一重要的管理工具。

5.強化預算績效評價結果的激勵約束機制

高校應當在校內探索建立一套與高校業(yè)務發(fā)展密切銜接的預算績效評價結果應用機制，使預算績效評價結果作為高校對某項教學科研業(yè)務進行預算安排的重要依據。對于主動報送預算績效目標、積極開展績效監(jiān)控和年度績效目標完成情況良好的各業(yè)務單位，高校應給予考核獎勵。同時高校應當引入問責機制，對于逾期報送績效目標的項目一律不安排預算;對于拒絕開展績效監(jiān)控、績效目標完成情況不佳的項目采取暫停安排下年預算并將項目績效評價結果記錄部門或個人的年度考核，以起到強有力的約束作用。此外，評價結果和應用應當在公開透明、予以公示，接受公眾監(jiān)督，不斷提升高校的公信力和治理能力。

參考文獻

1.財政部.關于貫徹落實《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的通知（財預〔2018〕167號）.

2.財政部.關于印發(fā)2019年預算績效管理重點工作任務的通知（財辦預〔2019〕15號）.

3.財政部.關于印發(fā)《中央部門預算績效運行監(jiān)控管理暫行辦法》的通知（財辦預〔2019〕136號）.

（責任編輯：王文龍）