拉美地區自由貿易園區的發展經驗及對中國的啟示

曾伏

摘 要：拉美地區的自由貿易園區發展歷史較為悠久、類型多樣，對區域經濟的帶動作用明顯。總體看，拉美各國的自由貿易園區構建了完善的基礎設施體系、法律支撐體系、管理運用體系以及稅收優惠體系。拉美自由貿易園區為我國自貿試驗區、自由貿易港的建設提供了機制、制度、立法、市場等方面的借鑒，因此我國自貿試驗區和自由貿易港建設應該加強立法支撐，建立內部監管機制和進退機制，發揮企業的市場主體作用，加強與國內市場的聯系以及強化稅收優惠力度。

關鍵詞：拉美地區;自由貿易園區;自貿試驗區;自由貿易港

當前，拉美各國自由貿易園區發展較快，截至2019年底達到了610家，約占全球自由貿易區（港）的40%。總體而言，拉美地區的部分自由貿易園區的建設模式、政策支持、監管機制等制度體系較為先進，對我國的海關監管、自貿試驗區、自由貿易港的建設具有一定的借鑒價值。國內對拉美地區的自由貿易園區研究不多，關注的視角較為有限，這為本文的研究提供了空間。中美貿易摩擦雖然達成了第一階段貿易協議，但前景依然不夠明朗，在這樣的背景下研究拉美地區的自由貿易園區，不僅可以拓寬我國企業的貿易投資市場，還能提升我國對外開放水平，促進中拉雙邊經濟的交流與合作。

一、拉美地區自由貿易園區的發展歷程及現狀

（一）發展歷程

1.萌芽期（20世紀20年代到二戰前）。這一時期拉美國家基本上是在探索自由貿易園區發展模式，多數園區的功能單一，主要是為本國與美國提供貿易中轉服務，大多數園區位于交通便捷的邊境城市或港口城市。如1933年墨西哥為了更好地擴大對美國消費品的進口，將毗鄰美國邊境的提華納、恩塞納達等港口設為自由貿易園區，允許這兩個地方可以自由進口美國的消費品。到1935年，墨西哥又將自由貿易園區的范圍擴大到下加州北部地區。到1939年，自由貿易園區的范圍從下加州北部擴展到該州的南部地區以及索諾拉州，成為墨西哥境內最大的自由貿易園區——西北貿易區。

2.發展期（二戰后到20世紀70年代末期）。這一時期自由貿易園區受到進口替代工業化模式的影響，建園很多但實際運行有限。拉美各國對自由貿易園區的多樣化功能探索從未停止，園區功能也日漸多樣化。各國為加快工業化進程，在園區建設中建立大量的出口加工區和旅游服務區，園區的綜合能力得到了提升。墨西哥西北自由貿易園區為了吸引外國投資者對園區內基礎設施建設的投資，允許外國投資者設立出口加工區，并為出口加工企業原材料進口提供關稅優惠和通關便利。另外，部分國家利用自身得天獨厚的地理位置，探索建立專門從事轉口貿易的自由貿易園區，如巴拿馬的科隆自貿區。在科隆自由貿易園區內，企業可以從事各類中間品、制成品、原材料以及相關服務的轉口貿易業務，使得該園區一躍成為拉美地區轉口貿易的中心。

3.高速發展期（20世紀80年代初至今）。這一時期拉美地區自由貿易園區在數量擴張的同時，功能日漸完善，發展樣式也更加多元化。多數的自由貿易園區開始從附加值較低的出口加工、轉口貿易轉向技術含量和資本含量大的高新制造業生產和貿易形態轉變。如古巴哈瓦那自由貿易園區鼓勵園區內企業發展生態農業、高端機械制造以及生物制藥、可再生能源等產業。但也有部分不發達國家的自由貿易園區依然處于較低附加值的初級發展形態，如海地太子港的自由貿易園區從設立之初就從事紡織品加工和出口業務，數十年來并沒有走向綜合化和高端化。尼加拉瓜、洪都拉斯等國家的自由貿易園區也存在類似的情況。

（二）發展現狀

1.園區類型。按照拉美自貿區協會的劃分，拉美地區自由貿易園區主要分為三種類型：第一，永久性園區。這類自由貿易園區指的是園區內并無企業入駐數量的限制，通常具備多重功能。但需要注意的是，永久性園區并不是時間上的永久存續，實際上絕大部分自由貿易園區是有時間限制的，如哥倫比亞政府規定，永久性園區的存續時間為30年，可以申請延長一次，但從成立之日起不能超過60年，60年后所有園區所在區域均為普通區域。第二，特殊性園區，這類園區與第一種園區的區別就在于，其只能為一家企業所使用。在實踐中，因為有很多企業對自由貿易園區有特殊的政策要求，而現有按照地理位置設置的園區并不能滿足這些企業入駐，或是入駐成本過高。為了能夠使得這些企業獲得相應的優惠政策，允許企業在其所在區域設立特殊自由貿易園區。第三，其他類型的園區。這類園區包括臨時性園區、離岸自由貿易園區、特別經濟區等等。這類園區設置類型多樣，目的性強，完成預定目標后就旋即轉為普通區域。

2.園區作用。拉美自貿區協會對拉美各國自貿園區對各國GDP增長測算結果顯示，2011-2018年間，巴西為其自貿區免除1美元的稅收，就可以帶動當地經濟6美元的增長;厄瓜多爾政府每為其自貿區免除1.1美元的稅收，就可以為當地GDP帶來6美元的增長。同時，自由貿易園區具備免稅功能，可以為園區企業和民眾節省大量的稅費支出。境內關外的特質，使得從園區內轉口貿易的貨物以及在園區內銷售、消費的貨物均免征關稅，大大節省了企業的生產及貿易成本。從2017年開始，由于全球經濟下行，巴拿馬政府頒布法令，科隆自由貿易區內貨物均實現免稅銷售，每個人（包括非巴拿馬籍居民）每年有2500美元的免稅額度。當然，自由貿易區還能夠為當地政府帶來直接的財政收入，如智利政府規定，任何自由貿易園區需要將每年純利潤的15%上交給當地政府，直接的受惠者就是當地民眾。

二、拉美地區自由貿易園區發展的主要經驗

（一）完善園區基礎設施建設

第一，提升園區發展的安全環境。總體看，拉美部分國家或地區的安全形勢不佳，毒品犯罪極為猖獗，不僅影響人員安全，還會削弱外國投資者的信心。拉美各國在發展自由貿易園區過程中，針對這一問題，不斷加強園區的安全建設，確保園區內的貿易投資、資本、人員等方面的安全，提升了投資者信心。第二，不斷完善基礎設施建設。總體看，大部分拉美國家基礎設施建設水平較低，特別是交通、港口等基礎設施較為老舊。基于此，拉美各國政府在發展自由貿易園區過程中，投入了大量的資金用于改善園區的交通、通訊、物流、水電供應等基礎設施，為外國投資者定制廠房、辦公場所等。第三，強化自由貿易園區的地理區位優勢。一方面，將園區設置在交通條件便利、經濟相對發達的港口城市或邊境城市。這樣借助于交通優勢，可以快速將貨物運往各大城市。另一方面，發揮拉美地區的整體區域優勢。美國自特朗普執政后，不斷強化“美國優先，美國人優先”的策略，對拉美各國造成了較大的政策擠壓。為了應對美國的政策轉變，拉美和加勒比經濟委員會正在大力推進拉美一體化進程，加大拉美各國之間的經貿合作，為自由貿易區的發展帶來了相對統一的市場。

（二）健全貿易投資法律體系

一方面，針對不同類型的自由貿易園區制定單獨的專門法律規范，使得每個自由貿易園區在運作中既能夠保持自身的特色，同時又能夠得到國家法律的支撐。有些國家在自由貿易園區成立之前就出臺了相關的立法，如1958年多米尼加共和國就出臺了4852號法令，該法令確立了自由貿易園區的性質、地位、功能和運作模式等內容，而直到1970年才成立了第一個自由貿易園區。此后按照園區在實際運作中存在的問題，該國又適時地修改了4852號法令，確保立法與現實的一致性。另一方面，為了強化自由貿易園區與不斷變化的國際經貿形式進行對接，拉美各國加大了對立法的調整及修改力度，確保法律具備適當的超前性。巴西國會在1957年通過了《自由貿易港法》，依照該法將瑪瑙斯作為自由港;1968年巴西國會將《自由貿易港法》改為《自由貿易區法》，將該法確立的優惠政策擴展到更多的區域;1976年巴西政府按照《自由貿易區法》制定了《自由貿易區發展法例》，對自由貿易園區的性質、地位、權利義務、運作方式等做了詳細的規定。

（三）建立“政府統籌+市場運作”的管理架構

拉美地區自由貿易園區“政府統籌+市場運作”的管理模式分為兩個層次，第一個層次是由政府部門設立統籌性的管理機構，負責園區運營過程中的政策制定、執行以及監督，側重于宏觀事務。第二個層次由園區的主要投資者負責其園區的日常經營事務，包括軟硬件建設、公共服務設施改造以及招商引資過程。一個園區投資者可以投資設立多家園區。如哥倫比亞的波哥大自由港公司作為哥倫比亞國內最大的私營貿易企業，哥倫比亞境內的38家自由貿易園區均由該公司控股，包括8個永久性園區和30個特殊性園區，對哥倫比亞政府在經貿決策能夠產生較大的影響。

（四）構建優惠靈活的政策體系

第一，全方位的稅收優惠。拉美地區的自由貿易園區，除了阿根廷、波多黎各、玻利維亞三國不為園區內企業提供企業所得稅優惠，墨西哥不為入園企業提供增值稅優惠，其他的17個國家和地區均提供較大的企業所得稅和增值稅優惠，其中包括智利、烏拉圭在內的11個國家對園區內企業的所得稅和增值稅完全免除。這種大幅度免除企業所得稅和增值稅的做法優惠力度較大，能夠吸引大量的企業入駐。同時，對于部分外國貨物入境（自由貿易園區之外），如果這些貨物的原料或零部件全部或部分是本國自由貿易園區生產，可以獲得關稅減免優惠。哥倫比亞規定，如果境外的貨物進入哥倫比亞（自由貿易園區之外的區域），該貨物原料或零部件的40%是哥倫比亞自由貿易園區企業所生產，可以減免50%的進口關稅。第二，多樣化的配套政策。拉美地區的絕大部分自由貿易園區為外國人提供工作和居留便利政策，園區內企業的外籍員工家屬也可以獲得長期的移民簽證或陪護簽證;園區的企業員工可以購買園區免稅產品，包括各類酒類及飲料;園區管理機構統一建立園區幼兒園、酒店、醫院等公共服務設施等。

三、拉美地區自由貿易園區發展對我國的啟示

（一）加強自貿試驗區的專門立法

拉美各國在自由貿易園區建設之前基本上就出臺了園區運營及管理等方面的立法，有的是專門立法，有的是綜合性立法，園區也是按照法律的規定而成立的。法律是園區運營和管理的保障，我國已經在18個省市設立了19個自貿試驗區（包括上海自貿試驗區臨港新片區），但至今尚無全國統一的立法，導致很多制度創新與現有的法律法規存在較大的沖突，使得自貿試驗區的運營及管理無法律保障。特別是隨著我國自由貿易港建設的推進，這種逐項授權地方立法機關的立法模式難以適應自由貿易區的發展需求，授權立法的局限性日漸凸顯。因此，我國必須要從國家層面推進《自由貿易區法》的立法進程，為自貿試驗區及自由貿易港構建一個完整的法律保障體系，充分發揮立法的支撐和引領作用，解決當前自貿試驗區和自由貿易港建設中存在的先行試驗與現行法律沖突的問題。此外通過國家層面的立法還可以解決當前自貿試驗區制度創新過程中的出錯問題，明確糾錯機制的法律地位，將容錯、糾錯與激勵納入到法治化進程中，確保自貿試驗區的制度創新沒有后顧之憂。

（二）創新自貿試驗區內部監管機制

拉美地區的自由貿易園區實施的是企業主導的通關監管模式，監管以“事先知情守法”為理念，不僅提升了通關效率，還能夠給予企業最大的創新自由度。然而我國絕大部分自貿試驗區實施的海關特殊監管模式，以項目審批和貨物監管為主導。此種監管模式既不利于提升通關效率，也與國際通行的事中事后監管模式相結合的趨勢不相符。基于此，我國在自貿試驗區和自由貿易港建設中可以實施“負面清單+非違法違規不干預”的監管模式，實現貨物監管向企業監管轉變，鼓勵企業自我監管，鼓勵企業自建賬冊以及聯網備查。

（三）充分發揮園區企業市場主體的作用

企業始終是自由貿易園區的市場主體，我國無論是自貿試驗區還是自由貿易港建設中，企業都只能是園區內的參與者，自貿試驗區和自由貿易港均是由各地政府運作運營。綜觀拉美地區自由貿易園區的運作模式，政府只是負責宏觀管理，提供規則供給及公共服務供給，而具體的運營則是由企業負責。企業作為市場主體，在自貿試驗區中要發揮企業的運營主體作用，可以有效節省政府管理成本，節省國家公共財政投資，并通過鯰魚效應來激勵其他參與方的積極性。因此，我國應該在自貿試驗區特別是運營時間較長的自貿試驗區，給予企業海關特殊監管模式下的運營和管理的專屬權，進而激發企業的市場活力，提升園區的運營效益和效率。

（四）建立自貿試驗區的進退機制

拉美除了少數國家之外，大部分國家均建立自由貿易園區進退機制。大部分的自由貿易園區均有時間限制，到期之后可以申請延期，但一般延期不能超過一次。我國也應效仿拉美地區自由貿易區的做法，建立進退機制。對于當前正在試點的自貿區，在試驗期滿之后，對沒有取得明顯成效且無深化改革意愿的試驗區要進行終止。對有深化改革意愿且取得明顯成效的試驗區，要進一步向國務院提交深化改革的具體實施方案，經過獨立的第三方論證及評估之后，確有必要進一步試驗的，經過國務院批準可以延期一次;經過評估后無深化之必要的試驗區，國務院可以立即終止其試驗。但在評估中應當注意，深化改革開放試驗要以能否提升對外開放的深度為依據，而不是以之前取得的成效為依據。對于試驗效果較好以及發展前景廣闊的區域，試驗期結束后可以直接升為自由貿易區（港）。通過建立進退機制來激發運營者的積極性，也能夠有助于國家資源配置的不斷優化。

（五）強化自貿試驗區的對內聯系

拉美地區的自由貿易試驗區，不僅允許園區內的商品直接在園區內銷售，還通過給予企業稅收優惠的方式，鼓勵園區內企業生產的商品直接進入境內市場。另外，拉美地區自由貿易園區還強化教育培訓等公共服務與周邊區域的融合，真正以園區帶動區域經濟的發展。我國應該借鑒拉美的經驗，在全面推進對外開放格局下，不應該只是強調自貿試驗區的出口規模，還應該注重進口，注重與國內市場的聯系。我國的自貿試驗區和自由貿易港要樹立內外兼顧的發展目標，既要發展高端制造業和服務業，加大對外出口力度;同時還應該強化園區的零售、服務、教育培訓與當地的聯系，進而不斷提升自貿試驗區或自由貿易港的區域輻射功能，帶動周邊地區經濟發展。

（六）加大稅收政策的優惠力度

如前所述，拉美各國為了增強自由貿易區的競爭力，對于園區內企業的所得稅和增值稅提供了較大的優惠，智利、烏拉圭等11個國家自由貿易園區對園區內企業所得稅和增值稅完全免除。我國目前正在推進的中國特色自由貿易港建設，旨在打造開放層次更高的對外開放區域，為了吸引更多的國內外企業入駐投資，必須要實施更加優惠的稅率，進而更好地提升自由貿易港的全球競爭力。

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