對成都東部新區規劃建設的幾點認識和建議

肖瑩光

建設成都東部新區，是落實成渝地區雙城經濟圈、成德眉資同城化發展等戰略的重要舉措。東部新區的建設，既有宏觀區域政策、基礎設施建設、產業項目引入等利好，也面臨全球化形勢波折、區域競合演變、城市動能轉化等挑戰。中共成都市委十三屆七次全會提出，要加快構建以天府新區、成都東部新區、中國西部（成都）科學城“兩區一城”為主要支撐的高能級平臺體系。本文結合相關規劃研究，針對“東部”和“新區”兩大特征和優勢，對成都東部新區的規劃建設提出幾點認識和建議。

發揮“東部”優勢：聯通區域，依托主城，融合山水

城市的發展離不開區域，區域是城市發展的基礎，區位是新區建設成敗的關鍵因素之一。東部新區位于成都“東部”，要充分發揮依托空港面向成渝、跨山而建遙望主城、西依龍泉東臨沱江的區位優勢，實現分層次聯通區域、分階段依托主城、全方位融合山水。

第一，分層次聯通區域?！冻壈鎴D》一書中指出，基礎設施和供應鏈的樞紐作用，正取代領土控制面積，成為決定國家和地區成敗的關鍵。東部新區應發揮空港、高鐵等基礎設施優勢，打造各種要素交匯流通的超級樞紐，增強對不同層次空間范圍的聯通性，盡快融入全球產業分工當中。成都要建設國際門戶樞紐城市，東部新區應成為關鍵載體。

一是空港聯通世界。雖然全球化進程遇到波折，但機場在內陸開放中的關鍵作用仍然不可替代，天府國際機場仍然是東部新區聯通世界的首要通道。從美國和歐洲的經驗來看，內陸地區的大機場往往會承擔大量樞紐中轉功能，來擴大機場客貨運規模，降低邊際成本，繼而增強機場所在城市與世界的連通度。例如世界最大的亞特蘭大機場，位于美國內陸，是美國西海岸、東海岸和南部之間的中轉樞紐，中轉客流比例超過60%。成都位于東亞、南亞、東南亞三大人口密集地區的地理中心，有潛力成為亞洲內部航空中轉組織的樞紐，以及歐亞干線和國內干線間的中轉樞紐。為了構建洲際和洲內樞紐，天府國際機場要積極爭取開放第五、第七航權，增強對國外航空公司的吸引力;加快培育基地航空公司，爭取培育形成國內第四大航空公司;并加快高鐵、城際鐵路建設進度，提升區域客流的集疏運能力。

二是高鐵溝通亞洲。東亞、東南亞和南亞人口密度都較高，更適宜發展比航空運量大、但經濟運距短的高速鐵路。從成都來看，隨著向東沿江高鐵通道，向南中孟印緬通道和中南半島通道的打通，向北成西（寧）、成蘭（州）等鐵路的建設，鐵路尤其是高鐵承擔的客運份額將進一步擴大。從歐洲、日本等人口密度較高的發達國家的經驗來看，高鐵是促進城市連接度提升的重要手段，同時依托高鐵站點進行TOD開發，往往能取得較好的效果。高鐵樞紐帶來的時空距離縮短效應正成為爭取高端產業的重要砝碼，在簡州新城、空港新城的城市中心規劃預留高鐵站點，將是提升東部新區競爭力的重要舉措。

三是城際聯通成渝。東部新區培育的生產和創新服務職能，將輻射和服務整個成渝地區。從長三角、珠三角的經驗來看，東部新區與成渝地區雙城經濟圈的商務出行將快速增加，并呈現出高強度、高密度的聯系特征，跨城商務出行、每周通勤、每日通勤的比例將越來越高，長運距、低頻次的高速鐵路很難滿足這部分要求。東部新區需要大力發展城際鐵路（市域鐵路），聯系東部新區與成德眉資和成都平原經濟區乃至渝西地區的城市，滿足高強度的商務和通勤出行需求。

第二，分階段依托主城。新區通常具有一定的建設周期，難以一蹴而就。從浦東等新區的建設經驗來看，處理好與主城的關系尤為重要。協調新舊城區互動，不僅有利于新區建設，也有利于促進城市整體能級的提升。在新區建設的不同階段，要因勢利導處理好與老城區的關系，以承載能力為基礎，探索新區老城差異化協同發展路徑。

近期依托主城。新區建設初期，配套服務和規模效應的缺失往往導致人氣不足，需要依托老城區發展，需要老城區提供人口、資金等發展資源。例如浦東新區建設初期，由于巨大的跨江基礎設施建設成本，導致長期人氣不足，也出現了“寧要浦西一張床、不要浦東一套房”的現象。新區建設的初期，老城區與新區的資源要素流動會比較大，例如會出現較大規模的跨龍泉山通勤交通。一方面需要盡快完善東部新區的基本公共服務設施，并適度控制居住成本，吸引新區就業人口就近居住;另一方面需要在在建18號線的基礎上，適時建設新的軌道交通設施，并結合通勤需求大的特點，合理安排軌道等公共交通的運營方式。

中期減少通勤。新區建設中期，就業崗位將進一步增加，基本公共服務業逐步完善，產城融合程度進一步提高，產業生態圈逐步完善。由于就業崗位規模逐步擴大，需要降低跨山通勤比例，否則公共交通建設和運營支出將不堪重負。規劃應引導新區逐步從依托老城區，向獨立發展逐步演變。這一時期，部分的服務和功能可以依托老城，但大量的生活、服務和就業要在新區內部完成。關鍵是完善配套服務，優化城市環境，并保持相對的成本優勢，盡快增加人氣，促進向產城融合的城市主體過渡。

遠期相對獨立。長遠來看，東部新區與成都主城區之間，將形成兩個相對功能獨立的城市主體，共同分擔國家中心城市的功能。主城區與新區之間的聯系以商務出行為主，需要加強城市中心和重要節點之間的點對點直連直通，即利用快速軌道交通連接奧體公園、簡州城市中心與主城區科學城、高新區、天府錦城等，便于商務出行群體能夠快速到達。

第三，全方位融合山水。與成都主城區比較，東部新區建設最大的優勢是依山傍水。新區西側緊鄰可進入性較強的龍泉山，東側為蜿蜒曲折的沱江。從世界知名城市的成功經驗來看，處理好城市與山水的關系，往往是提高城市吸引力、維護城市長久競爭力的關鍵舉措。東部新區應融合山水，成為“公園城市示范區”的核心載體。

一是山城互動。首先是山城互觀。學習香港等城市的經驗，控制好城市天際線和望山視廊，讓龍泉山作為空港新城和簡州新城的自然和生態背景，實現城里可望山;學習舊金山、洛杉磯等城市經驗，在龍泉山東麓適宜位置，規劃建設觀城平臺，實現山上可瞰城;選擇龍泉山適當地區，結合飛機航線視線分析，借鑒好萊塢等方式，適當安排大地景觀或標志景觀，實現天上可見山城。其次是山城互聯。學習香港、珠三角等地區經驗，利用山城緊密相連的優勢，將城市慢行系統與龍泉山慢行系統相聯系，構建山城一體的綠道體系，促進山城互動。

二是依水而活。世界知名城市普遍都依水而建，例如紐約的哈德遜河、倫敦的泰晤士河、巴黎的塞納河、上海的黃浦江。但總的來看，這些河流都作為城市型河流，文化和活動功能較強，生態功能較弱。在東部新區的建設過程中，建議最大限度發揮沱江、三岔湖、龍泉湖等江河湖泊的生態功能，提升生態環境效應，并在此基礎上安排文化、休閑和服務功能，創造人與自然和諧的典范，塑造成都以及東部新區立足于世界名城之林的標志性場所。

發揮“新區”優勢：建設新城，培育新人，激發新產

從“產城人”到“人城產”的城市發展邏輯轉變逐漸為大家所接受。當所有城市和區域都轉變邏輯之時，東部新區應發揮“新區”的后發優勢，利用沉沒成本和轉型成本較低的優勢，突出建設新城、培育新人和激發新產。

第一，建設新城。一是新技術城。借鑒雄安新區、北京副中心等新區建設經驗，為智慧交通物流、智慧基礎設施、智能城市管理等新技術的應用預留可能，創建城市新技術應用場景。同時也要注意結合實際，馬斯達爾、多倫多濱水社區的失敗經驗告訴我們，城市是一個有機生命體，難以通過新技術應用進行全面改造，城市自身能夠不斷適應新技術和新手段。

二是新文化城。城市是人類文化的最重要的空間載體，文化是凸顯城市氣質的重要方面。新區由于缺乏文化積淀，常常難以形成文化氛圍。因此，要充分挖掘東部新區及周邊的文化資源和要素，加強文化沉淀，予以發揚光大，為“三城三都”城市文化品牌增光添彩。在城市建設中，學習深圳等新興城市在塑造文化氣質方面的經驗，塑造東部新區銳意進取、昂揚向上的新區文化特質。

三是新生態城?，F代城市建設的主要邏輯是人本主義，忽視了與自然本底的和諧共處。東部新區的自然本底和山水格局較好，進行組團式開發，組織好山水共融的城市格局，在城市內外為東部丘陵地區的生物預留良好的生境，建設新型的低環境影響的生態城市，應作為東部新區建設的重要目標。

四是新治理城。東部新區要增強對市民的吸引力，應落實人民城市人民建、人民城市為人民的營城理念，促進社區自治組織建設，發揮市民的主觀能動性，增強東部新區市民的凝聚力和榮譽感。要學習深圳發展初期的發展理念，提升城市的包容性，盡力提供不同類型的住房和工作崗位，創造和諧有序的社會治理新秩序。

第二，培育新人。一是吸收新人。帕特里克·蓋迪斯指出，“城市規劃不僅是地點規劃或者工作規劃，如果想取得成功，必須是人的規劃”。東部新區要快速集聚人氣，需要借鑒長沙等城市，建設全齡城市，吸引不同年齡階段的人;需要借鑒深圳等城市，建設包容性城市，吸引不同社會階層的人;需要借鑒迪拜等城市，營造多元文化和國際環境，吸引不同省份和國籍的人。

二是塑造新人。城市既是市民活動的空間載體，也是塑造市民行為的重要手段。強大的城市往往能夠形成較為統一的城市文化和城市價值觀，因此我們能夠較為容易地區分紐約人和洛杉磯人，區分北京人和上海人。東部新區要加強市民交往空間的塑造，加強城市文化空間的建設，促進產城融合程度的提高，鼓勵垃圾分類、綠色出行等生活方式，塑造尊重自然、熱愛生活、享受工作、具有文化素養的東部新區人，或許，這才是東部新區城市建設的最高目標。

第三，激發新產。隨著全球化形勢的波折，本地生產、就近消費的趨勢愈演愈烈，生產全球化可能會向生產區域化演變，國內的產業鏈長度將繼續延伸。成都產業基礎較強、人才優勢突出、新經濟政策實施有力，有潛力在國際國內產業結構升級和轉移的過程中，謀求產業升級。

一是產業選擇近遠結合。近期可關注新基建帶來的產業需求，針對5G、數據中心等產業門類，利用成都信息產業人才和政策優勢，大力發展新一代信息技術產業。遠期可結合前沿和新興產業，建設全國性科學中心。尤其是生產全球化面臨困境的情況下，國內需要補短板的產業，例如針對疫苗的生物醫藥產業，針對芯片短缺等的先進電子信息、人工智能等產業。

二是產業布局靈活彈性。未來的制造方式會發生較大變化，集成總裝式的生產將更趨大型化，大型設備和交通工具的制造，需要更大規模的場地和更復雜的物流配套體系，需要相對獨立、尺度較大的產業空間。此外，隨著3D打印等技術的引用，柔性生產、分布式生產也具有巨大強力，制造空間布局更加靈活，與生活和服務空間的關系更為緊密。為了應對更替更快、需求更多元化的產業主體，有必要增加產業空間布局的靈活性，選擇更多樣的產業組織方式，嘗試采用更短的產業用地出讓年限，試行新型產業用地（M0）制度，探索差異化土地供給制度和彈性供地制度。

作者

中國城市規劃設計研究院西部分院副總規劃師，教授級高級城市規劃師

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