大數據時代政府信息公開公眾參與的保障機制探討

2020-07-28 09:02:40郭育艷

法制與社會 2020年19期

關鍵詞政府信息公開公眾參與保障

基金項目：本文系2016年河南省哲學社會科學規劃項目“社會管理創新視角下政府信息公開中的公眾參與制度研究”（項目編號2016G005）的研究成果之一。

作者簡介：郭育艷，河南財經政法大學科研處，副研究館員，博士，主要從事信息管理研究。

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.045

完善政府信息公開中的公眾參與，是建設服務型、透明型政府的重要舉措，而且公眾參與可以有效彌補政府信息公開中政府單向決定的種種不足，實現政府信息公開“自律”與“他律”的結合。不過在我國政府信息公開過程中，公眾參與往往滯后或流于形式，參與效果并不理想。大數據時代的到來革新了信息傳播的方式與模式，便捷了公眾參與的途徑，給政府信息公開中公眾參與帶來了機遇，也提出了挑戰，如何在大數據時代構建符合時代特色的政府信息公開公眾參與制度，成為政府信息公開制度不斷推進的重要一環。

一、政府信息公開公眾參與的價值及大數據時代應對公眾參與的策略

（一）公眾參與政府信息公開的普遍性價值

政府信息公開公眾參與是指由公眾通過申請信息公開、監督建議信息公開等方式和途徑參與到政府信息公開過程中的相關活動。公眾參與政府信息公開的普遍性價值在于：

第一，公眾參與可以有效合理確定政府信息公開的內容。行政信息有別于一般信息的特點是它的壟斷性和行政權威性，作為信息持有人的政府部門，是最大的信息擁有者和管理者，同時也是最大的信息制造者。作為公開義務主體的政府部門，公開哪些信息、公開方式如何、公開程度怎樣都影響著公共利益的實現。大數據時代信息是至為寶貴的資源，掌握的信息數量和內容決定著公眾如何規劃生活、如何參與市場經濟活動。公眾基于自身需要參與信息公開，能夠促使政府的信息公開及時、全面、符合實踐需求，防止政府部門對應當公開的信息內容、范圍、程度和方式等進行肆意更改，不給政府留下利用其掌握的壟斷性信息制造“權力尋租”的機會。

第二，公眾參與可以有效推進政府信息公開民主化進程。“民主的尺度”可以通過公眾參與的普遍性、廣泛性和充分性來衡量。隨著公眾素質的提高，為了更好的維護自身利益，更加關心和關注政府信息日益成為一種趨勢，參與到政府信息公開的過程中便成為了一種迫切需求。政府信息公開過程公眾參與的越密切，證明民主化程度越深。民主化程度與政府權力運行的透明程度必然呈正相關關系，充分的公眾參與可以使政府信息公開取得的成效更加顯著。把政府信息公開與公眾參與協調結合起來，能夠更好的促進民主法治建設。

第三，公眾參與可以有效促進公民基本權利的保護。政府信息公開與公眾知情權、隱私權等基本權利的實現密切相關，政府信息公開的范圍、時點都影響著公眾對自身利益的處分。未經法律允許和沒有正當理由的情況下，對政府信息公開內容的任意變更、范圍的肆意限制、程度的隨意更改等行政行為都必然侵害到社會的整體利益和行政相對人的具體利益。公眾參與制度的完善是對政府信息公開進行監督和制約的有力途徑，能夠避免政府信息公開過程中的不當行為侵害公眾合法權益，避免政府信息公開中自由裁量權的濫用，使政府更好的履行程序性義務，讓公眾更充分的享有程序性權利。

（二）大數據時代應對公眾參與政府信息公開的策略

大數據技術的應用使得信息化時代加快到來，信息化時代的到來也為政府信息公開公眾參與帶來新的局面。基于大數據資源共享性與交流多樣性的特征，公眾獲悉信息的渠道更為便捷。在網絡信息傳播中，每個人既是傳播者，也是信息接收者，大眾不再是以往那樣只是被動地接收信息，而是有機會參與到信息的提供和傳播之中。此時自然災害、社會安全等突發公共事件，都有可能因輿論導向錯誤，造成信息傳播失控，釀成危及社會安定的因素。比如曾經通過網絡曝光，引起社會廣泛關注的“王家嶺礦難救援”等事件，給政府信息公開工作帶來巨大壓力。網絡時代信息的透明化趨勢是不可改變的，公眾參與信息傳播的門檻和成本隨著網絡時代的發展不斷降低，公眾參與信息傳播的途徑隨著網絡時代的發展日益拓寬。在這種情形下，必須摒棄傳統政治觀念中諸如“法藏官府，威不可測”的思想，現代政府要對公眾參與信息傳播的優勢加以利用，比如通過公眾的參與積極的應對大數據突發事件，通過公眾對信息公開的參與及時了解廣大民眾的意見和心理，發布權威、全面的資訊，與公眾互動以引導主流輿論。面對網絡信息“爆炸”，因勢利導地對公眾參與進行引導和干預，避免公眾參與的積極價值被忽視、得不到應有的正視，使信息公開公眾參與的機制得到更加科學的設置。唯有如此，才能打通公眾參與政府信息公開的渠道，不實的信息、謠言自然沒有產生、傳播的空間和機會。

二、我國政府信息公開公眾參與的現狀與成因

（一）我國政府信息公開公眾參與的現狀

自2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）實施以來，我國政府信息公開工作取得長足進步，但是政府信息公開中公眾參與的現狀并不樂觀。

首先，從政府角度看：在信息公開之前，一些政府部門對其所掌握的信息不愿主動公開，比如在公開方式上，基于公眾申請進行信息公開的情形十分有限。但在“絕大多數國家信息公開法中，主動公開都處于次要的、附屬性的地位”。在政府信息公開過程中，有時會出現自由裁量權運用不合理的情形，具體表現為所公開信息的程度、范圍、內容和方式等受到不合理的限制，致使信息公開不夠充分，不能彰顯信息公開所應有的作用，比如在公開內容上，有時僅涉及到政府及其職能部門的一些規章制度及辦事程序，而對公眾更為關心的信息則公布的較少，但網絡時代信息資源實現了共享，政府掌握的權威信息不公開就會造成網絡上各種信息的充斥;在政府信息公開完成之后，公眾不能通過完善的監督與反饋機制，對政府公開的信息內容是否準確、公開程序是否合法、公開過程是否適當、公開行為有無損害個人利益和社會公共利益等進行有效的監督，對政府信息公開中的一些不公正行為不能得到救濟。

（三）完善政府信息公開公眾參與的法律制度

《政府信息公開條例》是國務院制定的行政法規，受制于自身法律位階和效力等級的問題，對于一些領域的信息公開其只能是鞭長莫及。比如我國《檔案法》第19條規定“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿30年向社會開放”，這與《政府信息公開條例》規定的及時公開是相矛盾的，《檔案法》以公開為例外，以不公開為原則。但是《檔案法》的階位高于《政府信息公開條例》，后者不得與前者對抗。為此，我國應盡快出臺政府信息公開法，并對位階較高但出臺較早、不能與社會相適應的相關法律進行修訂完善，以保證政府信息公開法律體系內部的和諧。

要設置專門的政府信息公開機構與獨立的政府信息公開咨詢機構。政府信息是否需要公開，以及如何公開都具有極強的專業性和技術性，需要進行專業化的決策，經常會涉及專業性問題的認定。當前時代社會分工越來越細化，設立政府信息公開審查機構，對處理保密和公開的關系、處理不同種類的信息公開是十分有必要的。比如依據《信息安全法》的規定，法國設立了獨立的咨詢委員會，處理要求適用于個人的信息公開申請。未來我國要出臺法律規定政府部門中專門負責信息公開的機構及其人員組成、工作職責、工作程序與方式。設置政府信息公開專門機構可有效彌補《政府信息公開條例》只對政府信息公開進行原則性規定、不具有可操作性的缺陷，可以避免不同職能部門之間權責不清、互相扯皮，同時也便于政府集中處理信息公開中公眾參與事務。

與此同時，還可以設置獨立的政府信息公開咨詢機構，該機構主要由政府機關代表、法律專家及相關領域專業人士組成，針對政府信息公開的咨詢進行答復，解決政府信息公開中的專業性問題，為政府信息公開決策提供參考。

要放寬對申請政府信息公開的權利主體的限制。有學者指出，“政府信息公開制度的一個重要目的是實現公共信息的有效利用，限制申請主體不符合這一立法目的。”我國未來可以對申請政府信息公開的主體資格不加限制，只要不涉及國家秘密、不涉及第三人權益，公民、法人、其他組織都可以申請政府信息公開。與此同時，為了防止申請人濫用權利，過分加重政府機關的工作負擔，可以對申請人收取合理的信息公開成本費用。

要完善政府信息依申請公開程序。申請公開信息是公眾參與政府信息公開的主要方式，為避免公眾參與政府信息公開的權利淪落為形式化的權利，完善政府信息依申請公開程序是必然要求。政府信息依申請公開的程序主要包括提交申請、受理申請、處理申請、公開信息四個主要階段。為方便公眾參與，應當賦予公眾選擇申請方式的權利，由申請主體自行選擇其最為方便的形式向政府部門提出信息公開的申請，具體形式可以是信函、電報傳真、電子郵件等。政府收到申請后，只要符合申請的形式要求，就應予以受理并向申請人出具受理回執，受理之后要進行登記，以確保對每一份申請都及時予以處理。另外，還要規定如果申請公開事項屬于重大事項或涉及第三人權益的，政府要依職權或依申請組織聽證，以便使當事人在是否進行信息公開的決策過程中有機會參與和表達意見、理由。政府處理的結果可能是提供信息或者是部分公開信息，也可能是駁回申請，如果拒絕信息公開，必須以書面的形式進行告知，并且要在通知書上注明救濟方式，以便申請人申請救濟。

（四）完善政府信息公開公眾參與的司法救濟

讓《政府信息公開條例》從紙面走向地面，從自律走向他律，必須依靠外部監督。有權利出現的地方必然要有救濟，如果沒有相應的司法救濟作為最終保障，個別行政機關肆意限制或剝奪行政相對人依法獲取政府信息權利的行為就得不到糾正和遏制，公民便不能享有真正的知情權。強化政府信息公開實質性的公眾參與，要完善政府信息公開公眾參與的司法救濟體系：首先，擴大人民法院受案范圍。目前行政訴訟受案范圍僅限于人身權和財產權受侵害的情形，但政府信息公開所影響的范圍難以確定，所產生的效果也難以估計，因此證明無法獲取信息而對行政相對人所造成的損害極其困難，把保護范圍規定于“人身權和財產權”是不利于公眾知情權保護的。今后建議在《行政訴訟法》第12條受案范圍中增加一款專門規定，人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……認為行政機關信息公開或者不公開行為侵犯其知情權或者其他權益的。其次，將可訴行政行為擴大到涉及信息公開的抽象行政行為。我國目前法院受理的行政訴訟一般是指向具體行政行為，這對于一般的行政訴訟案件而言是合理的，因為抽象行政行為通常情形下并不直接侵犯相對人的合法權益，只有行政部門在適用抽象行政行為并作出具體行政行為才有可能造成侵害相對人權益的后果。但政府抽象行政行為所涉及的信息公開，很多時候會影響到一定范圍內相對人的權益，而且不少信息公開包含在政府抽象行政行為中，對此類不合理行為如果不予救濟，將大大影響公眾知情權的實現，因此建議將涉及政府信息公開的抽象行政行為納入行政訴訟范圍。

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