我國政府區域合作協議的困境與出路

關鍵詞 區域合作 行政法 行政協議

作者簡介：高辛明子，鄭州西亞斯學院法學院教師。

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.044

一、政府區域合作協議概述

目前學界對政府區域合作協議的定義討論較少，是剛剛出現的概念，并不是一種類型化的表述。通過對學界關于區域政府合作協議討論的內容總結出關于該協議的定義必須需要滿足幾個方面的要求：首先，主體之間不能存在上下級關系，一旦存在隸屬關系，合作協議便毫無意義，只能成為行政命令。我們目前所討論的行政協議適用于某一區域地方政府，也包括政府內部的部門之間的合作，所以也就排除了協議一方是中央政府的可能。其次，該協議存在的目的應該包括經濟、社會、文化等全方位的合作，不僅僅是為了一地方的經濟發展。最后，究其本質，該協議依然屬于合同的范疇，這就決定了該協議的參與各方需要做到意思表示一致。

所以，此處關于政府區域合作協議較為準確的表述應該是：沒有隸屬關系的地方行政主體就某些合作事項意思表示一致從而簽訂的協議以達成目的。

政府區域合作協議相較于其他特征較為明顯：

（一）主體的特定性

首先，政府區域合作協議的雙方必須是非行政主體，這與行政合同相比是最大的不同。其次，協議主體僅限于地方行政主體，不包括中央一級行政主體的參與。最后，協議的主體也要求行政主體之間沒有指導關系的正式合作。

（二）地位的平等性

與行政合同相比，協議的主體與協議的主體具有相同的地位。這一特點還使合同與行政協助區別開來，行政協助的主要目的是執行公務，這是一個行政主體要求另一行政主體提供一定程度的協助的制度。雖然同樣也適用于互不隸屬的行政主體之間，但行政協助的目的主要是為了突破管轄權的局限從而達成合作，往往也是采取申請或者委托的方式完成。其次，該協議是一種長時間的相對較為穩定的合作，但行政協助一般只是采取一種臨時性的合作。最后，不是所有的行政協助都必須有跨區域這一要求，但區域政府合作協議一般專指跨區域的類型，部分還會有跨級別的情況。

（三）目的的行政性

該協議雖然以“協議”命名，但主要還是為了滿足行政管理的需要，所以該協議并非民事協議。區域政府合作協議的主要目的是通過不同行政主體之間的合作，解決當前區域一體化進程中出現的共同問題。進一步達到消除區域壁壘、促進區域合作的目的，范圍也涉及行政職能的各個領域。這些協議的主要內容均為加強行政管理，權限也在各自的行政職權之內，所以以行政性為主要目的。

（四）過程的合意性

該協議的簽訂需要雙方意思表示一致，也就需要雙方經過平等的協商，最后才能達成。因該協議各方行政機關之間沒有隸屬關系，所以不管主體之間在行政級別上是否平等，在締結該協議的過程中，各方的法律地位和實際地位均是平等的，因此，想要達成最終的合意只能通過平等協商和對話，不能通過行政命令或者是其他的強制手段。

（五）協議的要式性

雖然在私法領域內允許合同形式多種多樣，除了必須的要式表現之外，還允許口頭等非要式的形式出現，但是區域政府合作協議除了具有一定程度的私法表現之外，還具有一定的行政屬性，這就決定了該協議必須要通過一定的形式如書面合同、電子郵件、傳真等有形介質表現出來。

二、區域合作協議存在的問題和相關研究

（一） 區域合作協議對法律保留的挑戰

法律保留原則是我國行政法學中一項重要的原則，達成該協議只需幾方意思表示一致，無須經過法律的授權，因此區域政府合作協議的合法性受到近年來學術界爭議。

但由于區域合作協議已成為當今時代的大趨勢，是未來發展的新方向，所以學者關于如何解決這一困境也進行了許多的嘗試和討論，有學者認為我國憲法和組織法中本身存在有這方面的授權，主要依據是他們認為《憲法》第107條的規定僅為一種防御性或者消極性的規范，還有學者認為法律保留原則僅是在規范公共權力與公民權利關系的時候使用。加強區域政府間合作的協議不直接干涉行政相對人的權利。例如，個人財產具有明顯的不干預特征，而且還會增加公共福利的內容，所以法律保留原則并不適用于此。

這些觀點存在幾個漏洞無法解釋：一方面是我國的法律體系中已經規定了中央政府與地方政府之間的權力劃分，沒有回答地方政府行為范圍以外的領土范圍和行為性質等問題;另一方面，“違反保留”理論有其自身的缺陷。理論范圍過窄，排除了大量的支付管理，不利于行政行為向行政主體轉移的發展。

因此，解決這一兩難境地并不困難，首先，通過使締約權本身處于合法地位，地方政府的地方行政功能的行使方式多種多樣，法律不能自然規范伴隨行政行為的轉換而革新的所有行政功能的行使方式。歸根結底，地區政府合作協議是地方政府行使行政權力的一種方法，而不是獨立的權力類型。

其次，考察區域政府合作協議的合法性。不是出自當事人自己，從當事人的內容出發。因為合作協議只是行使行政權力的一種方式。不同合作協議的內容使所訂立的行為在性質上屬于不同的行政行為。 例如，通過合作協議共同完成一些許可事項。 那么這些合作協議就其本質上就是行政許可。然而，有些區域政府合作協議的內容來自一些傳統行政行為的性質。一些新型行政行為以往對法律保留原則的解釋為合法化提供了一種途徑，法律保留原則不是所有的保留，為大量新的行政行為的出現提供了法律存在的空間。

（二）對合同相對性原則的突破

區域政府合作協議在性質上仍是協議的類型，是合同精神在行政法領域的應用，是私法與公法的結合。

合同的相對性是私法領域所規定的一項重要的原則。此原則起源于羅馬法并延續至今，這一原則最初的含義是，契約中關于債務的約定，僅僅約束債權人和債務人。協議的相對性包括了內容和責任的雙重相對性，這就表明了合同的內容和責任并不能對他人的權益造成限制，同時協議的當事人也不會受到他人的干涉。 此外，私法領域中所強調的相對性原則關于物權和債權的規定是不同的。債權中，債權人受制于相對性的要求只能要求債務人履行義務，但物權具有對抗一切非特異性主體的這一排他性，因此，物權和債權的保護方式也不同。如果合同相對性原則適用于區域政府合作協議，這就意味著地方政府間的合作協議只能約束協議的雙方政府。但行政主體為了履行相應的行政職能，簽訂了部分區域政府合作協議，如“長江三角洲區域城市合作協議”“泛珠三角九省，自治區藥品監督檢查合作協議”，類似于這類合作協議的內容主要是規定了行政主體之間通過合作從而發揮更好的作用，更好地履行行政職能。所以，此類協議的內容直接制約合作協議各方。部分區域政府合作協議的內容涉及特定行政對應方利益甚至公共利益。 必然會除協議各方之外約束到第三方，如公眾或其他單位，所以才造成部分區域政府合作協議受到合同相對性原則的質疑。

三、 國外區域合作經驗

（一）美國模式

對于行政協議的法律依據，美國憲法中的“協議條款”是國外相關國家行政協議法律依據的典型。在美國，州際協議是國家間合作和解決國家間爭端的最重要的法律機制。

“協定條款”的含義是美國憲法并非禁止洲際行政協定的存在，而是規定在美國的洲際協定，必須經過國會的同意。

（二）西班牙模式

西班牙經歷過多次憲法的修改，其中1978年修改的內容最多，在1978年憲法頒布以前，西班牙的行政區劃主要包括州、省和市行政當局組成。現行的《西班牙憲法》也是在1978年頒布的，其中規定自治區可以擴大到省以上，主要是為了加強西班牙的性質。例如，西班牙《憲法》第2條承認“民族和地區”的自治，并宣布“西班牙民族牢不可破的團結”。 西班牙政府已將這些重要的行政和立法權力下放給所有自治區。自治政府享有較大的自治權，負責教育衛生等多個社會管理領域，并負責一定程度的公共安全。

1978年憲法頒布之后西班牙的行政區劃發生很大改變，目前只包括17個自治區，最初的意圖是類似于我們所說的“自治區”的“國家”。自治區分為50個省，有休達和梅利利亞兩個直轄市，都在摩洛哥的地中海。 西班牙在地中海也有三個主權領土，直接隸屬于西班牙政府。

在17個自治區中，有7個是“省、自治區”，只有一個省在其管轄范圍內， 各個省都由數個城市、村莊或島嶼組成，剩余的自治區可能是由兩個或兩個以上省組成。市享有完全法人資格，他的政府由市長和市政委員會領導。 該省由市政府和各區組成，由省議會管理。 一般來說，自治區是由歷史上具有共同歷史文化特征的鄰近地區、島嶼和省份組成，自治區政府行使行政權。單省管轄的七個自治區沒有省理事會的，自治區直接行使行政權。

四、提議和解決意見

一方面，我們看到我國區域政府間自愿合作辦法越來越多，另一方面，我國目前的制度中并沒安排適當的體制來適應和指導這一發展。但從國際層面上來，地區之間的合作已越來越多，不同地方之間政府的合作已成為社會發展和管理的必要條件。所以我們需要建立一套完備的地方政府合作的制度，鼓勵地方政府之間積極合作，得以使自己區域內的資源實現最大化利用。

第一，需要構建溝通協調機制。與國家層面上的縱向協調不同，這里所說的溝通協調主要是存在于區域地方政府之間的一種橫向的協調。緊接著地方溝通和交流的會變得越來越多，首先地方各政府部門之間慢慢展開越來越多的溝通，最后各方會找到一個共同的利益，從而達成一致意見，形成協議。

第二，建立和完善信息共享機制。溝通協調已為達成協議提供了前提條件，但溝通協調最終的目標還是為了實現不同區域之間的信息共享。我們這里所說的區域地方政府信息共享機制指的是區域地方政府能夠在不同領域內的政策分析，信息安全保障，網絡媒體等多個方面建立合作關系。

注釋：

黃學賢，廖振權.行政協議法治化之路徑選擇[J].學習論壇，2009（1）.

葉必豐.區域合作協議的法律效力[J].法學家，2014（6）.

江必新.中國行政合同法律制度：體系、內容及其構建[J].中外法學，2012（6）.

何淵.美國的區域法制協調——從州際協定到行政協議的制度變遷[J].環球法律評論，2009（6）.