論信賴保護原則在行政行為中的適用

劉天　唐家楠

關鍵詞 行政許可 信賴保護 公共利益 行政補償

作者簡介：劉天、唐家楠，河北大學法學院憲法學與行政法學專業，碩士研究生。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.042

信賴保護原則一直受到各國的青睞，尤其是在行政法領域表現更為突出。信賴保護原則從根本上來說是為了保障社會的和諧穩定和公平正義。信賴保護原則越來越被大眾所關注，我國在《行政許可法》中確立了信賴保護原則，該原則對于保護公共利益和維護相對人合法權益，以及樹立政府陽光形象具有重要的作用。同時，信賴保護原則在我國的發展中存在著補償方式單一、撤銷期限不明確等問題，本文將對這些問題進行具體分析。

一、信賴保護原則的基礎理論

（一）信賴保護原則的內涵

信賴保護原則始于德國，隨后被大陸法系國家廣泛適用。我國學者中較早論述信賴保護原則內涵的是姜明安教授，他認為行政機關應對自身行為信守承諾，不得隨意變更。 馬德懷教授認為，信賴保護原則是指有權機關應保證管理活動的通曉性、牢固性和銜接性，維護公眾或其他組織對有權機關及其管理活動出于信任的原則。 政府應當對自己所作的行政行為負責，不得朝令夕改，否則會失信于民。

通俗地講，信賴保護原則是指行政機關對于自身作出的行為，在保障人民合法權益和維護穩定的法律秩序的前提下，不能隨意改變決定。如果一定要修改或廢止，則必須嚴格遵守法律規定進行。在特殊的情況下，行政行為的變更和撤銷，必須是出于保護公眾利益的情況下才可以進行，如果由于變更和撤銷的行政行為與個人利益沖突并造成損失的，行政機關應當對其造成的影響進行彌補。

基于法律規定以及相關理解分析，可以對信賴保護的含義進行重新的界定。即維護法律的穩定、保障人民群眾的利益，相對人給予行政機關以信任，而政府又在不得已的情況下改變行政決定，給公眾財產造成損失的，政府必須要采取一定的補救措施。

（二）信賴保護原則的適用規則

利益之間的全方位考慮，是信賴保護原則適用規則中的重中之重。關于利益間的考量，基本的內容是：行政主體在相對人的信任條件下，應當保證決定的穩固，不得朝令夕改。除非出于公眾利益的考慮，才可以對行政決定進行改變，通常，公益大于私益，但是公共利益不能以此為由損害個人利益。在此情況下信賴利益就應該得到補償或者是賠償。

二、信賴保護原則的適用條件

（一）存在信賴基礎

信賴基礎是使得公民個人產生信任的行政機關的行為。存在的前提是具有法律效力，相對人通過行政機關的指導與限制保證行為的合法性。相對人的行為即使是不合理的，只要在行政機關的保障下就是有效的，否則就不能夠產生信賴利益。如果是尚未制定完成或者是尚未生效的行政行為，同樣不具有信賴的條件。這些信賴利益受到來自授權機關和委托機關的保護，只有這樣才能減少錯誤，降低行政相對人利益損失的風險。

信賴保護原則的存在基礎是具有法律效力。行政主體作出抽象行政行為，指導、約束相對人的行為。行政相對人的行為不管是否符合法律規定，只要有行政主體的效力保障就是合法的。即使是不合理的行為，只要有行政主體的指導性規范，效力就是確定的。

（二）具備信賴行為

基于信賴，相對人作出了在指引下的行為。依據行政主體的行為指導，已經對生產生活以及財產進行了處分，或者是行政相對人出于信賴已經有行為的執行，且無法恢復原狀，受到了一定程度的損失。例如，行政相對人在接到行政主體行政行為的指示后，由于信賴的原因決定對房屋進行拆遷，且已經開始施行，房屋無法恢復拆遷以前的樣貌;或者是在行政主體的批準下，進行游樂場設施建設，場地已有建筑開始建設;再或者是經過行政許可，行政相對人開始經營某項事業，停止會造成損失等。信賴行為必須是在有信任的前提條件下才會產生，相對人及利害關系人依據了行政機關的指示作出的行為才屬于信任的行為。如果并沒有受到行政機關行為的影響，只是在個人的意志之下實行了行為，那么就不是信賴行為，不存在信賴保護。

（三）信賴值得保護

信賴值得保護，是指在符合信任的條件下，相對人的行為才可以得到相應保障。信賴保護保障的是善意相對人的利益，因此值得保護必須保證的是正當利益。在一般情況下，相對人符合法律的行為都會得到一定程度的保證。相反，如果作出的行為不合規定時，也許是在沒有主觀故意的情況下作出的，又或者是在不知道行為是否不符合規定而作出時，這樣的情形可以得到保障。行政相對人對重要的事項進行了隱瞞、不完全的說明，或者是明知道是在不符合規定的情況下作出的行為都是不能受到保護的，也是不屑于保護的。

三、信賴保護原則的適用范圍

（一）行政行為無效中的信賴保護

行政行為無效是指在已經成立的行為中，有嚴重不符合規定的行為不具有法律效力。在沒有通知下達生效的前提下是當然無效的。相對人也不需要實行，可以對行政機關作出的行為提出異議及反抗，可以要求行政機關采取補救的措施。但只有嚴重的過錯且達到一定程度的才屬于沒有效力的法律行為。關于無效行為的法律后果，部分學者認為出于相對人的信任，即使是嚴重違法的行政行為，也會被認為是有效的。但大部分學者還是認為無效行為從一開始就是無效的，不會對相對人產生限制。如果行政行為無效制度得以確立，就能更好地為信賴保護原則發揮作用推波助瀾，從而更好地保障行政相對人的權益。

（二）行政行為撤銷與廢止中的信賴保護

行政機關認為行為不合規定，必須停止執行的，一經作出決策，該行為不再具有效力的行為。行政行為的撤銷要滿足兩個條件：第一個條件是滿足所有的相關要素，如果有任何一個要素不滿足，該行為就要停止實行;另外一個條件就是行政行為不合法，行政機關可以改變先前作出的行為。而行政行為的廢止，是指現行的行政行為所依據的法律、法規等與之后頒布的相矛盾沖突時、行政行為對社會的進步以及經濟的發展產生阻礙作用、與公眾利益相違背時，行政行為原本所要達到的效果已經完成，或者已經不被使用時，行政部門可以將其廢止。

1.具體行政行為在撤銷廢止的適用

行政機關及其工作人員在行使職權的過程中，對具體的事項，針對特定相對人作出的行為。

（1）授益行政行為是行政機關為相對人考慮而規定的權利或者是通過作出行為免去其相應事項的行為。 行政行為一經作出便能夠發揮作用，并不因其被停止實行才產生保護，而是在信賴保護符合相關規定等條件下才可以產生。對于授益行為，在實際生活當中如果停止實行，有些情形是不能適用的：第一，公眾不了解行政機關的行為;第二，利用公眾對問題的錯誤認識，明知行為不合法卻依然執行的;第三，個人在已經作出了行為且得到利益情況下，同時又受到一定程度上的侵犯，應該得到補償或者賠償的，如果不存在信賴保護的證據證明的，則不適用信賴保護。

（2）負擔行政行為是行政機關作出了損害個人權益的行為。那么該行為的撤銷和廢止從客觀講就是減少了對公民及法人組織所產生的損害，一個機關或組織即使有行使的資格但是并沒有實際行為的，同樣不存在負擔行政行為。比如國家的征收行為就是一種負擔性行政行為，行政機關作出決定，相對人予以實行。一旦行政主體將其換用另外一種更為嚴格的方式，行政相對人將會受到更大的損失性;行政相對人已經執行了行政決定，且無法恢復原狀的，可以視為損失性行為，但只要雙方存在信任關系，就可以適用該原則。同時，相對人出于對信賴保護的遵守，應當承受相對應的損失。

（3）復效行政行為的撤銷和廢止。復效行政行為，是指行政機關作出的行為對雙方有不同的效果。同時，如果將相對人與第三人的合法利益進行比較，可以將行為分為兩類：一類是前者為受益方，后者為損益方;另一類就是將雙方互換。在第一類情況下，相對人為授益方時，除非在考慮到雙方利益的情況下，第三人的利益較為重要時，才可以改變，否則不可以擅自變動，與此同時要對相對人受到的損失予給彌補。在第二類情況下，一般可以完全的撤銷，即使第三人的利益明顯大于相對人，在利益權衡后，也要對撤銷進行限制。

2.抽象行政行為的撤銷與廢止

抽象行政行為的變更有以下幾點值得注意：第一，行政法不穩定，不得隨意修改，要保證法律的有效性。第二，行政機關不可以制定允許行為人采用以前規則的行為，先前就有規定的除外。公權與私權的平衡，是形式法治過渡到實質法治的必經之路，也使得民主與法治更好地融為一體，有利于更好地樹立政府的權威形象和維護社會公共利益。

（三）行政行為變更中的信賴保護

對于行政機關行為的變更，我們可以理解為相關部門在同樣事情上，前后作出了兩種不同的行為。行政行為是有可變性的，因此行為的改變也是合理的。但行為的變更要符合一定規則，如果沒有約束，社會穩定、相對人權利以及法律尊嚴都會受到影響。對此，學者們提出了“行政行為的跨程序約束力”。 關于約束，首先是不得改變行政機關作出的行為，其次是不可以影響行為人利益，切不可改變行為性質。只有這樣每個社會成員的利益才能得到保障，信賴保護原則才能充分地實現。

四、行政行為中信賴保護原則存在的問題

（一）社會公共利益的界限模糊

行政許可的撤改廢，都應當從維護公共利益的角度出發來綜合考慮。《行政許可法》中規定了公共利益的內容，但卻沒有對公共利益的范圍進行明確規定，如何正確劃清公共利益的界限成為實踐中的難題。實踐中，公共利益的界定只能依靠行政機關的主觀意志來決定。正如現實當中的房屋拆遷，城市建設規劃局在接到政府的通知以后，開始進行規劃，對劃定區域的房屋著手拆除，由于房屋的拆除使原先住在這里的居民生活受到了影響，個人利益受到了損害。行政機關用主觀意志決定了拆遷范圍，沒有與居民協商一致，便決定了公共利益的界限。因此，只有明確公共利益的范圍，才能在一定程度上減少此類現象的發生，從而更好地使信賴保護原則在社會實踐中予以適用。

（二）沒有明確規定撤銷的期限

違法的行政許可行為，必須停止執行。對于侵犯相對人利益的行為，一定要明確規定取消期限。但是在信賴保護的適用中，沒有對撤銷的時間進行規定，也就是說取消使用要有制約，不能無限的推翻。

對于行政行為的取消、改變，我們可以借鑒經驗，如果超出了時間期限的規定則不能撤除，這不僅僅保護了相對人的利益，而且也維護了政府的權威。對行政機關行為的取消期限進行規定，對推動我國制度的健全，是有百益而無一害的。

（三）信賴保護的方式單一

關于保護的方式，存續當然是最主要的，其次才是補償方式。存續保護方式，指的是行為人出于信任而為，無論相關部門作出的行為是否符合規定，都受到相應保障。補償性保護方式，是指由于改變行政行為給個人造成一定程度上的損失，以金錢的形式對個人損失進行補償的方式。

某省市的一個屬于商貿公司管理運營的農貿市場。經過審批通過審核，并成為了較大的標準化農貿生鮮市場。正當該農貿市場收益顯著時，城市規劃局的通知農貿市場的相關手續不全，違反了城市建設的規定，驗收過程出現了問題，要求該商貿公司自行將其農貿生鮮市場拆除，否則使用強制手段。一個月后，該農貿市場被強行拆除，并且沒有得到任何申辯機會。該生鮮農貿市場是經過工商局驗收通過的，是在收到經營許可的情況下才開始運營的，該商貿公司、包括生鮮農貿市場自身是沒有過錯的，卻在經營的黃金期遭受打擊。規劃局應該與工商局協商重新驗收，并將手續補全，而不是讓農貿市場承擔后果。

實踐當中僅有這兩種保護方式是遠遠不夠的，在信賴保護的基礎上單有兩種保護方式是不能夠滿足信賴保護原則規定的宗旨的。因此，要在信任的基礎上完善保護方式，使得行政保護能夠成為真正意義上的保護。

（四）補償標準不明確

在《行政許可法》當中，對信賴保護原則以及彌補措施作出了相關規定，但在實施方法、啟動程序上都沒有明確地規定，即使是在《國家賠償法》中也只是涉及了相關規定，但在具體的施行辦法上卻沒有明確規定。我國沒有統一的行政補償法，對于補償規定都是體現在層級不同的領域當中。由于補償的標準、補償的渠道不確定，補償的方式也僅局限于財產方面，使得在具體的行政補償實踐當中存在各種各樣的問題，從而導致良好的社會制度構想只是虛有其表，而在實質上沒有突破。因此，補償標準的制定迫在眉睫。

五、行政行為中信賴保護原則的完善

（一）明確對公共利益進行劃定

在我國《憲法》《行政訴訟法》等法律中都涉及到了公共利益。但是卻沒有一部專門的法律對此作出規定。可以在各個層級的法律當中明確對公共利益的界定，具體規定公共利益在不同領域中的內涵，這樣不僅能夠突出重點，也容易形成體系，防止因為行政機關隨意裁定而造成損害相對人利益的后果。

（二）規定明確的撤銷期限

雖然《行政許可法》當中有一些關于撤銷程序上的規定，但也是不全面的。規定行政許可的撤除要在一定的期限內進行，否則不得行使該項權利。對于行政機關作出的行政行為，在什么期限內可以取消或改變，我們可以借鑒國外的規定，采取一年或幾年的時間約束，也可以像民法當中的除斥期間、撤銷期限一樣，具體規定時間范圍，如果超出了規定時間則不能取消，這項規定對相對人來說的是一種本質上的保護，明確時間規定是相當必要且意義重大的。

（三）豐富信賴保護的方式

將存續和補償作為保護的方式，在實踐當中，僅僅采用這兩種保護方式往往是不足以解決全部問題的，且以補償作為保護方式的是不能從根本上解決問題的，因為個人出于對行政機關的信任利益是不能單單用金錢衡量的，金錢上的彌補不能代替其他方式的彌補，因此存續是首要的方式。同時也不能忽略補償性的方式，對于損害利益較小的相對人而言，這種方式是可以補足損失的。而對于損失較大的相對人而言，單靠補償性的保護是不夠的，應該具體規定存續保護的方法，可以增加短暫存續、過渡存續、持續存續的方法，完善補償保護的具體范圍。精神方面的損失同樣也是需要補償的，這就需要在保障行政機關利益的前提下，豐富增加保護的方式，對補償做到全方位，切實保障公民個人的合法利益，樹立人民政府的形象。

（四）健全信賴保護下利益損失的補償賠償制度

我國現行法律當中沒有具體的行政補償規定，對于造成利益損失后的財產補償缺乏制度上的保證。對于補償的原則，我國一般采用“適當性”和“安撫性”，實際上相對人獲得的補償往往不能和實際損失相一致，何種情況應該著力補償、何種情況應該象征性補償，這都是應該深入考慮的問題。個人的損失存在直接與間接方面，行政機關一般只對直接的方面進行補償，也就是表面上損失的彌補，對間接的部分都是以例外處理，對于看不到的、深層次的，不能做到全面的補償。出于對公民個人合法利益的保護，應當對其進行全額補償、公平補償、與市場價值相一致的補償，只有這樣才能從根本上彌補對公民個人所造成的損失。

因此，要健全行政補償制度，在實體與程序上都要做到健全，可以借鑒行政訴訟，行政補償機關要在一定的時間范圍內向接受補償的相對人發放通知，明確具體的補償事由、方式，走正當的程序對相對人進行補償。只有通過嚴肅的態度對待利益損失補償，才能使相對人的利益切實得到保障。

注釋：

姜明安.新世紀行政法發展的走向[J].中國法學，2002（1）.

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