我國(guó)無效行政行為制度研究

唐家楠　李璐琳

關(guān)鍵詞 無效行政行為 重大且明顯說 公定力理論

作者簡(jiǎn)介：唐家楠、李璐琳，河北大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)，碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.041

一、我國(guó)無效行政行為制度分析

（一）無效行政行為的立法目的

德國(guó)和日本采用的是獨(dú)立的行政法院制度，這導(dǎo)致了其制度存在許多的缺陷，例如復(fù)議前置、起訴事項(xiàng)受限、復(fù)議期限短等。這都導(dǎo)致了行政相對(duì)人在其權(quán)利受到了侵犯之后很難在復(fù)議期限和抗告訴訟期限期間得到公立救濟(jì)，行政救濟(jì)出現(xiàn)了漏洞。所以日本在二戰(zhàn)后采用了無效行政行為理論并建立該制度，將無效行政行為確立之訴作為抗告訴訟的一種，開辟了一種新的公立救濟(jì)方式。這種救濟(jì)沒有訴訟期限的限制，公民可以隨時(shí)對(duì)無效行政行為訴諸法律手段。由此看來，無效行政行為制度的創(chuàng)設(shè)目的是為了在特定情形下能有一條救濟(jì)道路來保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益。

無效行政行為制度的含義是在行政行為缺少必要實(shí)體和程序上的要件時(shí)，相對(duì)人可以認(rèn)定該行政行為不存在或者沒有合法性要件，沒有法律效力，相對(duì)人可相應(yīng)行使抵抗權(quán)。可是該制度是和行政行為公權(quán)力理論相背離的，一般公權(quán)力理論將行政行為一旦做出就視為合法并具有法律效力，任何組織機(jī)關(guān)和個(gè)人在相關(guān)機(jī)關(guān)做出撤銷決定之前都不能不尊重和履行該行政行為，更不要說讓相對(duì)人確認(rèn)行政行為無效，并以此理由對(duì)抗行政機(jī)關(guān)。這涉及到公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系的問題，公權(quán)力是由社會(huì)所有組成部分讓渡其一部分權(quán)利所產(chǎn)生的意志，這也代表了這些私主體自愿接受公權(quán)力的管理。之所以作為私主體的相對(duì)人能夠擁有質(zhì)疑公權(quán)力的能力，是因?yàn)楣碚摰拇嬖冢丛谝欢ㄇ闆r下代表公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)所作出的行為因其具有瑕疵從而失去了公定力，而失去公定力的行政行為是必然無效的。而此公定力理論又與法治主義相矛盾，只能把公定力理論看成是在實(shí)體法特別承認(rèn)的效力。如果在任何情況下都承認(rèn)行政行為的公定力，那么就會(huì)動(dòng)搖行政相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)之間平等的關(guān)系，出現(xiàn)一種不安定的狀態(tài)。于是出現(xiàn)了有限公定力理論，這就是無效行政行為的理論核心。 無效行政行為制度其實(shí)就是在法律上賦予行政相對(duì)人能夠辨識(shí)無效行政行為的標(biāo)準(zhǔn)，并且賦予其權(quán)利通過自己對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的理解來抵抗國(guó)家的行政管理，給予了一個(gè)私權(quán)利主體對(duì)抗公權(quán)力的道路。從邏輯上說，行政行為既然自作出時(shí)就是無效的，而且不產(chǎn)生法律效力，那么行政相對(duì)人就沒有履行的必要，在行政機(jī)關(guān)要強(qiáng)制執(zhí)行的時(shí)候，行政相對(duì)人有抵抗其并要求停止侵害的權(quán)力，并且不應(yīng)由此遭受不利后果。行政權(quán)力不斷擴(kuò)大，在事實(shí)上其權(quán)力已經(jīng)超越了司法權(quán)力和立法權(quán)力，在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中居于中心地位。行政權(quán)力越大，其所造成危害越嚴(yán)重。正因?yàn)檫@樣，我們更應(yīng)該防止行政權(quán)力的濫用，盡可能預(yù)防侵害的出現(xiàn)。無效行政行為制度給我們限制、監(jiān)督行政權(quán)力提供了一個(gè)很好的途徑。看起來無效行政行為很理想，很美好，但是在實(shí)際情況下有很多的困境阻礙著這一制度的完善。 例如認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在爭(zhēng)議，很難有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來界定，都是一些具體的事例或者案例。其次，行政相對(duì)人是根據(jù)自己對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的理解來進(jìn)行抵抗的，其理解可能和做出行政行為的機(jī)關(guān)有所偏差，這種主觀上的判斷并不可能成為抵抗公權(quán)力的基礎(chǔ)。即使其能夠正確理解，那么相對(duì)人用什么方式來抵抗，積極的還是消極的？這些問題都需要解決。

（二）我國(guó)無效行政行為制度簡(jiǎn)述

我國(guó)將瑕疵行政行為分為可撤銷行政行為和無效行政行為，從字面上看是大陸法系的“二分法”，但是在行政立法中沒有對(duì)無效行政行為和可撤銷行為作出具體區(qū)分，經(jīng)常將二者混為一談，實(shí)質(zhì)上就是英美法系國(guó)家所推崇的“一元論”，這種做法難免飽受質(zhì)疑。無效行政行為首次作為一個(gè)法律概念明確使用是在1996年頒布的《行政處罰法》中規(guī)定“沒有法定依據(jù)或不遵守法定程序的，行政處罰無效。” 此處的 “無效”并非重大明顯違法而無效， 僅指行政行為因一般違法 “可撤銷”。直到2014年的《行政訴訟法》第75條才明確規(guī)定了無效行政行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，即重大且明顯違法。2018年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》為其實(shí)施提供了更為具體的指引。這些都是在行政訴訟中的體現(xiàn)，而兩種行為經(jīng)常混為一談在實(shí)際操作中尤其顯得僵硬不堪，很難發(fā)揮制度作用。

二、我國(guó)無效行政行為制度所遇到的困境

（一）公權(quán)力理論

德國(guó)很早就確定了無效行政行為制度，但是至今沒有一個(gè)人成功運(yùn)用該規(guī)定進(jìn)行抵抗。為什么這個(gè)規(guī)定沒有成功過？我想還是從公定力理論來看，公權(quán)力推導(dǎo)出相對(duì)人只能在事后的救濟(jì)中表達(dá)不滿，不能在實(shí)施行政行為過程中給直接抵抗，這是根據(jù)“法定秩序安定性”來看的。法的安定性要求法律制度超越于不同法律價(jià)值觀與政治立場(chǎng)的分歧，以保障法律和平、秩序與安寧作為其首要目標(biāo)。法律的權(quán)威要求法律不能隨意變動(dòng)，不能在公民未知的前提下變動(dòng)，法律的時(shí)效性要得到很好的控制，不能把國(guó)家法律的尊嚴(yán)視為小事。不允許個(gè)人隨意違背實(shí)定法的規(guī)定。如果人人都可以隨意行使抵抗權(quán)，人們?cè)谏鐣?huì)生活中就會(huì)不信任原本由法律所構(gòu)成行為準(zhǔn)則，那么長(zhǎng)久以來由各個(gè)實(shí)定法組成的秩序就面臨著瓦解，社會(huì)組織進(jìn)而將會(huì)分崩離析。所以公定力的存在還是必要，但是在有限公定力和絕對(duì)的公定力之間又很難找到平衡。 也就是說無效行政行為在理論上都存在爭(zhēng)議，在制度上更難達(dá)到理想的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)理想中的效果。

（二）認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊，難以界定

我國(guó)在民國(guó)時(shí)期就從日本引進(jìn)了無效行政行為這個(gè)概念，但是之后這個(gè)理論沒有得到進(jìn)一步研究，而反觀日本卻對(duì)此進(jìn)行了一系列研究并創(chuàng)設(shè)了相應(yīng)的制度，所以我國(guó)的理論和實(shí)踐水平與日本相差很多。不僅如此，我國(guó)無效行政行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)還與日本和德國(guó)等國(guó)家相比較為粗糙，現(xiàn)如今我國(guó)在法律中所確定的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)就是“重大且明顯說”。采取重大且明顯說的理論依據(jù)在于，“機(jī)關(guān)作成的行為倘違法瑕疵達(dá)到無法指望任何人去承認(rèn)其拘束力的明顯程度，由于一般人面對(duì)此類的行政行為，理智上都不會(huì)認(rèn)為其有拘束力，進(jìn)而對(duì)其產(chǎn)生信賴，因此采實(shí)質(zhì)正義優(yōu)先立場(chǎng)，直接令其歸于無效，較不會(huì)有法安定性的顧慮” 。雖然確定了標(biāo)準(zhǔn)，但是卻沒有對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)做進(jìn)一步的法律解釋，只有一個(gè)空洞的標(biāo)準(zhǔn)是不足以在實(shí)際運(yùn)用中支撐整個(gè)過程的。所以該標(biāo)準(zhǔn)所具備的可操作性低，很難適用于所有的情況。

若是想將“重大且明顯”這個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)分，在沒有法律依據(jù)的情況下是不能夠完成的。明顯的瑕疵是相對(duì)來說的，是指以一般人的判斷段標(biāo)準(zhǔn)能夠明顯發(fā)現(xiàn)存在瑕疵。眾所周知，行政職能涉及了社會(huì)運(yùn)行的整個(gè)范疇，現(xiàn)如今隨著科技和時(shí)代的進(jìn)步，行政職能也會(huì)發(fā)展到近乎專業(yè)的程度。一般不從事行政相關(guān)的相對(duì)人是不可能分別所有行政行為下的可能出現(xiàn)的瑕疵，而專業(yè)的行政人員或者作出行政行為的行政人員卻能夠輕松分辨出來。對(duì)于這種情況，我國(guó)的理論就不能解決，相對(duì)人想要對(duì)龐大的具有專業(yè)知識(shí)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行糾錯(cuò)是極其困難的，這導(dǎo)致了兩者地位出現(xiàn)了實(shí)際意義上的不平等。從一些具體的條文中來看，《行政法》第3條第二款規(guī)定的：“沒有法定依據(jù)或不遵守法定程序的行政處罰無效”中的無效外延過寬。《行政處罰法》第41條以及《若干解釋》第57條第二款中所提到的“不成立”與“無效”界限模糊，《若干解釋》甚至將兩者并列，沒有嚴(yán)格區(qū)分。同時(shí)《若干解釋》規(guī)定人民法院對(duì)“被訴具體行政行為依法不成立或者無效的”，應(yīng)當(dāng)做出被訴具體行政行為無效的判決有同一個(gè)詞語反復(fù)使用的問題。 這些例子都證明了在實(shí)際中很難對(duì)無效行政行為進(jìn)行界定。

（三）行政相對(duì)人自身的問題

首先，行政相對(duì)人對(duì)行政行為的理解和行政機(jī)關(guān)可能有所不同，判斷標(biāo)準(zhǔn)也不同，每個(gè)相對(duì)人心中都有一個(gè)評(píng)價(jià)行政行為的主觀標(biāo)準(zhǔn)。如果說人人都用自己各自的標(biāo)準(zhǔn)來衡量行政行為是否無效，無法確保其內(nèi)心中的標(biāo)準(zhǔn)和法律中的是相同的，在制度運(yùn)行時(shí)必然就會(huì)出現(xiàn)混亂。也就是說現(xiàn)如今即使有可以使用的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，不管是概括性的還是具體舉例的，相對(duì)人都能不用經(jīng)過任何批準(zhǔn)隨時(shí)運(yùn)用這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。我們不能保證所有相對(duì)人的主觀判斷都是一致的，又不能剝奪相對(duì)人判斷的權(quán)利，所以很難做到不出現(xiàn)對(duì)行政行為產(chǎn)生誤解誤以為其無效的情況。

即使相對(duì)人能夠正確區(qū)分無效行政行為，但是行使抵抗權(quán)應(yīng)該是通過溫和的方式還是激烈的方式。相對(duì)人通過溫和的方式抵抗，行政機(jī)關(guān)很有可能不理不采繼續(xù)執(zhí)行行政處罰。因?yàn)樾姓?quán)運(yùn)作過程中執(zhí)掌公權(quán)力的行政主體比較傾向動(dòng)用強(qiáng)制手段，給民眾的普遍感受是行政主體比較傲慢、專橫。在強(qiáng)大的公權(quán)力面前，行政相對(duì)人的抵抗顯得蒼白無力。

通過激烈的方式，相對(duì)人又沒有足夠的實(shí)力來確保自身權(quán)益不會(huì)受到更大的侵害。因?yàn)樵谛姓C(jī)關(guān)看來，這很有可能被看做暴力抗法。這對(duì)相對(duì)人是很不利的。而行政機(jī)關(guān)面對(duì)激烈的方式需要進(jìn)行管制，畢竟社會(huì)需要一個(gè)穩(wěn)定的秩序。如果人人都將使用激烈的方式，那么執(zhí)法成本就會(huì)變得很高，效率就會(huì)變得低下。激烈的方式只能造成兩敗俱傷，可是事實(shí)情況是有一些人通過激烈的方式可能確實(shí)得到了救濟(jì)，這對(duì)其他的相對(duì)人也會(huì)造成心理的影響，會(huì)給人一種只要去鬧一鬧問題就會(huì)得到解決的判斷。其實(shí)歸根到底我們沒有在法律上明確規(guī)定，相對(duì)人抵抗時(shí)的一個(gè)統(tǒng)一的行為標(biāo)準(zhǔn)，缺乏具體操作程序的規(guī)范。

（四）無效訴訟和特別復(fù)議程序

當(dāng)行政主體不理會(huì)行政相對(duì)人的抵抗繼續(xù)實(shí)施行為的，并且行政相對(duì)人沒有在期限內(nèi)提出復(fù)議或是訴訟的，就應(yīng)該走一種特殊的途徑來保障自己的權(quán)益，那就是提起確認(rèn)無效之訴。現(xiàn)行行政訴訟法沒有在訴訟期限上對(duì)無效行政行為和可撤銷行為加以區(qū)別對(duì)待，沒有額外規(guī)定。從理論上來看，確認(rèn)無效之訴沒有訴訟期限，不受訴訟期限的限制，相對(duì)人可以在任何時(shí)候主張行政行為是無效的。但是可撤銷行政行為受到了期限的限制，相對(duì)人只能在期限中表達(dá)。 盡管我國(guó)已經(jīng)開了確認(rèn)之訴的先河，在2000年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》第57條規(guī)定了人民法院可以做出確認(rèn)無效和確認(rèn)違法之訴的判決，在2014年《行政訴訟法》第73條將確認(rèn)無效之訴上升成為了法律層面的問題。但是沒有對(duì)其做具體的區(qū)別，將無效行政行為和違法行政行為混作一團(tuán)。這樣的話確認(rèn)無效之訴很有可能在實(shí)踐中被可撤銷行政行為確認(rèn)違法之訴所代替。

三、完善無效行政行為制度的設(shè)想

（一）理論中的困境

自古以來制度和理論一直都是相輔相成的，只有理論中的問題解決了，才能給制度提供一個(gè)有力的堅(jiān)定的基礎(chǔ)，那么就必須完善無效行政行為理論。

首先，就要進(jìn)一步擴(kuò)大無效行政行為標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵，在一個(gè)概括性的標(biāo)準(zhǔn)下還應(yīng)該發(fā)展兜底條款，這樣就可以解決標(biāo)準(zhǔn)操作性不強(qiáng)的缺點(diǎn)。這樣一來即使遇到了一些特殊情況，在需要認(rèn)定無效行政行為時(shí)在法律上又沒有一個(gè)適合的標(biāo)準(zhǔn)，就可以走兜底條款這條通告。就像伴影理論為基本權(quán)利的擴(kuò)大提供了一個(gè)通道一樣，無效行政行為的認(rèn)定也需要一個(gè)這樣的通道。

其次，在肯定有限公定力理論的同時(shí)，應(yīng)該以列舉的方式舉出一些需要有絕對(duì)公定力的行政行為。因?yàn)樾姓黧w只有在有絕對(duì)公定力的時(shí)候，才能維護(hù)好社會(huì)的穩(wěn)定，在一些方面上確實(shí)需要絕對(duì)的公定力來保障其行政行為順利的實(shí)施。為了能夠更好地限制公權(quán)力保護(hù)相對(duì)人的利益，在立法中應(yīng)該規(guī)定擁有絕對(duì)公定力的行政行為。依據(jù)這個(gè)規(guī)定，相對(duì)人可以明確知道什么行政行為不得抵抗，而行政主體也會(huì)提高行政效率。

（二）完善認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

重大且明顯說其實(shí)就是在運(yùn)用“具體價(jià)值衡量說”。法院在實(shí)際斷案時(shí)會(huì)考慮相對(duì)人和第三人的權(quán)益，以及因承認(rèn)行政行為無效可能對(duì)行政部門造成的損失進(jìn)行衡量，之后再確定行政行為是否無效。

可將重大且明顯說納入具體價(jià)值衡量說之內(nèi)，行政行為瑕疵符合重大且明顯說的標(biāo)準(zhǔn)即可衡量勝出。如此，既保持了一定的穩(wěn)定性，也可以發(fā)揮具體價(jià)值衡量說的開放性功能。 除此之外還需要具體列舉一些事例，因?yàn)楦爬ǖ臉?biāo)準(zhǔn)總會(huì)有一些縫隙，需要具體的事例來填補(bǔ)。概括標(biāo)注內(nèi)核具體例舉雖然還是會(huì)出現(xiàn)制度上的縫隙，不能兼顧所有情形，但是這的確是一個(gè)可以實(shí)行的制度，相比之前的單一的概括標(biāo)準(zhǔn)來說已經(jīng)得到了很大的提升。

（三）保障相對(duì)人的抵抗行為

我認(rèn)為應(yīng)該增加對(duì)侵益性無效行政行為的防衛(wèi)規(guī)范。在行政主體在實(shí)施會(huì)侵害相對(duì)人合法權(quán)益的無效行政行為時(shí)，相對(duì)人可以采用所規(guī)定的合理的措施進(jìn)行抵抗。這樣既不用擔(dān)心其行為會(huì)被行政主體誤解，也不會(huì)因?yàn)樽约旱牡挚剐袨檫^于軟弱會(huì)被行政主體無視。還應(yīng)該特別規(guī)定在明顯重大的違法行政行為中無論相對(duì)人用何種方式來抵抗都不應(yīng)該構(gòu)成妨礙公務(wù)的違法犯罪，但是不管使用任何抵抗行為一定不能越過法律的底線。但是面對(duì)公權(quán)力，相對(duì)人不管從地位上還是經(jīng)濟(jì)實(shí)力上都難以抵抗，而無效行政行為制度的立法目的也并不是給予相對(duì)人揭竿起義的權(quán)利，而是當(dāng)公益救濟(jì)不能及時(shí)發(fā)揮作用時(shí)，希望以此來減少相對(duì)人的損失，避免其面臨行政機(jī)關(guān)的不法侵害手足無措。該制度免除了相對(duì)人抵抗前的后顧之憂，但是這只能作為最后的手段。

（四）確立單獨(dú)的確認(rèn)之訴程序

筆者認(rèn)為應(yīng)該明確確認(rèn)無效之訴的規(guī)則，至少規(guī)定確認(rèn)無效之訴不受訴訟時(shí)效限制，相對(duì)人可以在任何時(shí)間提起訴訟。但是對(duì)于具體問題還是需要價(jià)值衡量的，難道會(huì)有相對(duì)人對(duì)于無效行政行為的侵害無動(dòng)于衷，等待著訴訟期限的屆滿？無效行政行為作出后所經(jīng)過的時(shí)間越長(zhǎng)，對(duì)于相對(duì)人搜集證據(jù)越不利，并且還有可能冒著權(quán)益持續(xù)被侵害的風(fēng)險(xiǎn)。雖然不受訴訟時(shí)效限制，但是相對(duì)人越快地進(jìn)行訴訟越容易獲得救濟(jì)，所造成的傷害也就越小。

建立行政處理前置制度，給予行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的時(shí)間。只有在行政機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)沒有完成自糾或是自糾后仍有明顯不當(dāng)，法院才能立案，通過訴訟保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益。這樣既給了行政機(jī)關(guān)自糾避免訴訟的機(jī)會(huì)，也減輕了法院的工作任務(wù)。對(duì)于相對(duì)人和第三人來說通過行政機(jī)關(guān)自糾能夠第一時(shí)間得到救濟(jì)也免去了相對(duì)繁瑣的訴訟流程。

相對(duì)人應(yīng)當(dāng)對(duì)無效行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。因?yàn)槟承┬姓袨槭且悦袷滦袨闉榛A(chǔ)的，行政主體不能完全掌握其事實(shí)的真實(shí)性，并且做出行政行為的很有可能是行政第三人，并不是行政主體本身。 相對(duì)人承擔(dān)舉證責(zé)任應(yīng)該與堅(jiān)持行政主體自證其行為具有合法性相結(jié)合，只有這樣才能進(jìn)一步避免判決錯(cuò)誤。

四、總結(jié)

作為一種救濟(jì)途徑來說，無效行政行為制度最重要的意義并不在相對(duì)人以何種方式來抵抗行政機(jī)關(guān)上，而是在對(duì)無效行政行為的確認(rèn)上和相對(duì)人在何時(shí)有權(quán)力來對(duì)抗。畢竟無效行政行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)才是該制度的基石，只有確定了何為無效行政行為，相對(duì)人才能夠依據(jù)法律法規(guī)去辨別，才能去抵抗。對(duì)于相對(duì)人在制度中可能出現(xiàn)的主觀臆斷的問題，隨著法治建設(shè)以及普法宣傳的逐步推進(jìn)，這個(gè)問題最終肯定會(huì)解決的。雖然制度即使在趨于成熟時(shí)也可能很少被相對(duì)人使用，但是作為一個(gè)兜底制度，一個(gè)相對(duì)人最后的救濟(jì)途徑，該制度的創(chuàng)設(shè)是有必要的。

注釋：

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