拆違攻堅，一道基層治理難題

郭煦

持久戰 盡管城市管理者們持續整改，但歷史遺留的“存量包袱”和屢禁難絕的新增違建，讓拆違成為基層治理痼疾。

29死42傷，作為福建省泉州市鯉城區新冠肺炎疫情醫學觀察隔離點，欣佳酒店發生的嚴重坍塌事故讓人記憶猶新，至今想起仍痛心不已。隨著相關調查推進，有關這座坍塌大樓非法建設、違規改造的諸多隱情陸續曝光。

城市違法建筑層出不窮，時至今日，在中國城鄉的角落，違建仍然以各種形式存在著。盡管城市管理者們持續整改，但歷史遺留的“存量包袱”和屢禁難絕的新增違建，讓拆違成為基層治理痼疾。近幾年來，全國多地展開拆違行動，取得一定成效。但在這場基層治理的持久戰中，基層人士疾呼，需要更廣泛的社會認知與參與，諸多難題迫切待解。

各地拆違“量大面廣”

多位業內人士指出，違建問題頻繁出現且長期存在，本質上是我國基層土地管理能力難以規范引導轉型期百姓各類建設需求的產物，尤其是無法合理控制利益密集地帶中，部分農戶和城市居民逐利建房或違規建房的不合理沖動。

在廣州，一處在當地著名景區白云山上存在了30多年的歷史違建“大缽盂”，在多方的努力下于2019年成為歷史，并成功復綠。“大缽盂”所在地街道社區負責人介紹說，現在很難想象，在一片不足500平方米的區域，曾有18棟四五層高的違建，高峰時超過500人居住其間。

廣州市城市管理和綜合執法局相關負責人表示，早在20年前，對于這處違建，當時的規劃部門就下發過拆除通知書，法院強制執行也沒完成。由于未出現較大的安全事故，在沒有更好的安置辦法的情況下，當地一直沒有采取強拆措施。

實際上，房屋建在半山腰，雨季來臨時這里極易出現地質災害。街道辦相關負責人說，2013年前后，“大缽盂”所在的區域就被確定為地質災害點。直到2018年一場連綿數日的大雨，才讓這里的問題再次進入官方視野。

2019年3月開始，廣州針對白云山景區周邊開展拆違復綠專項行動，通過多部門協作解決城市拆違的痛點，也為解決“大缽盂”隱患問題帶來契機。社區工作人員先是對全部408戶居民身份進行一一排查，并進行分流處理。經過12輪溝通談判，最終在2019年6月，“大缽盂”內的400多戶居民全部搬離。

“大缽盂”的拆除成為廣州治理違建的一個標志性事件，在其帶動和影響下，廣州城管部門當年11月就完成了4500萬平方米的年拆違目標，但不容忽視的是，廣州市內仍有上億平方米的存量違建，拆違工作依然任重道遠。

同樣的情況還發生在許多城市。今年3月10日，河北省三河市皇莊鎮韶道庵片區空曠平坦的土地上，一輛挖掘機正在進行拆違后的掃尾工作。“這里原本是民居和沿路小門臉，其中一家經營26年的小餐館華東狗肉館，在當地還小有名氣。”負責該片區拆違工作的皇莊鎮黨委組織委員孟浩解釋說，在拔除了這一“沉疴頑疾”后，片區內其他違建戶也不再觀望，主動配合拆違工作。該片區3月底前全部拆除完畢。未來，這里將打造成一個節點公園。

韶道庵片區是三河拆違工作的一個縮影。今年以來，三河市圍繞開展“三創四建”活動，以“兩違”整治為突破口，掀起了大規模拆除農村私搭亂建、違法建設的高潮。皇莊鎮鎮域內平香線、侯譚線、馬皇線三條線道路兩側違建共涉及493宗，目前已拆除205宗，騰退土地498.6畝，全部為自拆;泃陽鎮涉及的北關、東套、東關、東街四個城中村793.22畝違法土地上的違建正集中拆除;燕郊鎮迎賓南路6處違建已拆除;楊莊鎮已拆除違建5200平方米，騰退土地228畝，清理村街內部和道路兩側亂停、亂堆、亂放300余處。

在河北邯鄲，近3年來拆除違建1500多萬平方米，數十年形成的違法建筑得到比較徹底的清理。在浙江臺州，根據當地2019年初存量違建調查摸底數據，自2013年以來，當地累計拆除各類違法建筑2.06億平方米，尚有存量違建總建筑面積3927萬平方米。

從直接后果來看，違建問題阻礙了城市空間的優化布局和城市規劃的組織實施，道路、公園綠地等基礎設施、公益項目無法落地。同時，還容易造成安全隱患，違法建筑規劃設計層次低，建設施工質量差，特別是一些違法建筑破壞了房屋原有結構、占用著消防通道，不僅存在建筑倒塌的風險，在發生消防安全事故時還將嚴重影響逃生和救援。

拆違的待解難題

在許多基層政府官員看來，已經建成的歷史違建，盡管群眾意見較大，但牽扯到方方面面的原因，多方訴求難以同時滿足。在沒有更好的解決辦法、缺少處置的有效抓手的情況下，作為末端處理環節的拆違面臨諸多挑戰，反映出一些基層社會治理的普遍現象。

《小康》雜志、中國小康網記者調查發現，在一些地方，“先上車，后補票”式違建普遍存在。還有一些城市經歷多年“城鎮化”“工業化”發展后，歷史遺留違建問題棘手。

目前，違法建筑物的拆除問題成為困擾地方政府和司法機關的難點問題，也是社會普遍關注、在推進城鎮一體化進程中事關社會穩定和民生的重大問題。統計數據顯示，各基層法院受理的涉及違法占地搞建筑的非訴行政執行案件逐年遞增，已經建成的違法建筑大多已投入使用，建筑規模大、建設投入資金多，對地方經濟發展和創造就業機會起到了一定的作用。如果依照強制力強行拆除這些已經建成的違法建筑，不僅加大了拆違的難度及成本，致使違法建筑當事人承受巨大經濟損失，而且加劇了群眾與政府及司法機關的對抗情緒，形成影響社會穩定的重大隱患。

與此同時，由于拆違“投入大、無補貼”，基層感到不堪重負。浙江臺州市相關負責人就表示，拆違費用是一筆巨大開支，拆違加清理按每平方米均價30元計算，每完成100萬平方米年度任務，需要費用約3000萬元。除用于建設小微園區、商業開發等拆后利用方式可以產生經濟效益，大部分還是用于復耕復墾復綠及停車場、游步道等基礎設施建設，大筆拆違資金投入讓基層政府不堪重負。

“程序繁瑣”“復議訴訟”也致使“拆違戰線”拉長。河北省一些基層干部表示，按照相關規定，土地違法相關案件需經過立案、調查、告知、處罰、復議、訴訟、執行等法定程序，導致拆違工作難以快速執行到位。

一位基層住建部門官員表示，違法建筑和違法占地問題背后有著復雜的原因，往往是由“問題形成階段缺乏政策”“不是當前主要工作”等原因造成，直到成為多年頑疾，才又引起地方部門的重視和處理決心。要遏制違法建筑問題發生，既要開展強有力的集中拆違消除存量，也要從培育全社會依法用地和建設觀念、建立預警預防機制、大幅提高違法成本等方面著手，避免“小拖大，大拖炸”。

一是建立“逢違必拆”機制，加大打擊震懾力度。違法占地、違法建筑問題易發多發，與長期以來經濟粗放式發展、依法用地和依法建設觀念淡薄等有直接關系。

二是健全預警預防機制，落實共同監管責任。預防比拆違更重要，應加大城鄉建設項目審批后監管力度，防止“木已成舟”、不易糾正等問題。

三是建立聯合懲戒機制，疏堵結合源頭治理。違建問題屢禁難絕，除了加大預防和拆除力度，還可探索建立聯合懲戒機制，讓企業和個人從不敢違建到不想違建，真正實現源頭治理。

一位不愿透露姓名的政府官員坦言，如果對違建一直都是“運動式治理”的狀態，相關部門的執法不能硬起來，那么違建治理自然難以取得有效成果。對于違建的治理，要著重于常態化，將違建遏制在萌芽狀態，而不是等到違建壯大之時，再耗費巨大的物質成本和司法成本去治理。