政府信息公開申請與信訪之辨析

李良杰

摘 要：當前，有效區別信訪事項與政府信息公開，已經成為各級信訪部門和行政部門面臨的一道難題。本文系統分析了政府信息公開與信訪事項的區別與聯系，詳盡羅列了在政府信息公開的過程中，區分政府信息與信訪事項中的若干常見誤區。本文認為，行政部門在準確區分和答復涉及信訪的政府信息公開申請之余，還應依法維護申請人的程序性權利。

關鍵詞：政府信息公開;信訪;程序性權利

政府信息公開制度自2008年5月正式施行以來，滿足了公民、法人、其他組織對政府信息的利用需求，保障了公民的知情權、參與權和監督權。而信訪作為另外一種獨立制度，在實行過程中往往出現與信息公開互相交叉的情況，由此引發在信訪領域政府信息公開申請及行政復議案件激增

[1]。本文著重論述了政府信息與信訪之間的區別與聯系，并提出若干正確判斷與妥善處理公民在信訪領域依法申請政府信息公開的建議。

一、 政府信息公開與信訪事項的聯系和區別

政府信息公開與信訪雖然屬于兩種不同的制度，但二者實行過程中在某些方面存在共同之處。《信訪條例》第二條規定：信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況。提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。而《中華人民共和國政府信息公開規定》（以下簡稱《政府信息公開規定》）第二條規定：政府信息是指政府機關掌握的與經濟、社會管理和公共服務相關的，以紙質、膠卷、磁帶、磁盤以及其他電子存儲材料等載體反映的內容。根據以上規定，受理信訪事項和政府信息公開申請的主體都是政府機關，而且都是由政府機關保存的從當事人那里獲得或者自行制作的信息。另外二者在申請方式上有一定相似性，都可以通過書面形式提出申請。

但政府信息公開與信訪有著不同的功能價值、職權設定和程序規則，如對兩者不作區分，極易導致行政機關內部職權劃分混亂、無法及時維護行政相對人權益和行政資源和司法資源浪費等問題。二者的區別主要在以下幾個方面。

1. 政府信息和信訪事項信息的性質不同。前者是政府掌握的信息，政府信息公開保護的是公民、法人和其他組織對政府工作的知情權、參與權和監督權。后者是公民、法人和其他組織反映的情況、意見、建議和請求，信訪制度保護的是公民的陳述權和訴請權。

2. 政府信息公開和信訪事項受理的范圍不同。根據《政府信息公開規定》可以公開的政府信息屬于行政機關掌握的與經濟、社會管理和公共服務相關的政府信息，只能是政府掌握的信息。《信訪條例》規定信訪人可以提出的信訪事項包括以下四類：一是對行政機關及其工作人員的批評、建議和要求;二是檢舉、揭發行政機關工作人員的違法失職行為;三是控告侵害自己合法權益的行為;四是其他信訪事項。

3. 政府信息公開和信訪事項救濟的渠道不同。《政府信息公開規定》對行政機關公開政府信息的范圍、方式和程序做出了明確規定。如果公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯了其合法權益，可以向有關機關或者部門申請行政復議，也可以直接向人民法院提起行政訴訟。而對于信訪人的來信來訪，有關行政機關應當做出回復，但行政機關的回復不會對信訪人做出影響其權利義務的決定，因而不是一種具體的行政行為。

二、 在信訪領域申請政府信息公開的幾大誤區

在政府信息公開的過程中，如何區分政府信息與信訪事項是行政機關工作的難點。以下列出了幾種常見誤區。

1. 以申請政府信息公開的名義反映信訪、舉報的問題。

眾所周知，無論是信訪，還是舉報，都不受政府信息公開制度的調整，即使是行使信訪和舉報的權利，公民、法人或者其他組織也應當按照法律的規定，向有管轄權的行政機關提出，而不能通過隨意向一個沒有管轄權的行政機關提出一個訴求。

針對形式上是政府信息公開，但是所申請的內容屬于信訪、舉報事項的申請，行政機關不能將其納入政府信息公開的受理范圍，而應對申請人的政府信息公開申請進行實質審核，對確屬于信訪、舉報事項的政府信息公開申請，應按照《政府信息公開條例》規定的期限將其申請不屬于政府信息公開受理范圍的事實書面告知申請人。

2. 以申請政府信息公開的方式詢問信訪事項的處理情況或結果。

信訪人對信訪事項的處理情況或結果的詢問應通過信訪渠道進行，如果對信訪事項的答復意見不服，可以按照“三級答復”的原則向上級行政主管部門反映，要求對信訪答復意見進行復查復核，而不能將對信訪事項的詢問或不服演變成政府信息公開申請。否則，就混淆了兩種制度的作用，更違背了政府信息公開制度設立的本意。

3. 以申請政府信息公開的方式要求提供信訪答復意見中提到的細化文件。

部分信訪人對行政機關出具的答復意見不服，要求行政機關通過政府信息公開的方式提供答復意見中提到政策依據、制度規定、法律法規等細化文件。《政府信息公開條例》是政府信息公開領域的一般法，而《信訪條例》是調整信訪領域相關行為的特別法，根據特別法優于一般法的原理，公民、法人和其他組織申請獲取行政機關在信訪處理過程中的相關信息的，應按照《信訪條例》的相關規定進行。

行政機關在處理申請公開信訪事項回復所依據的相關文件的申請時，首先明確該文件的制作保存機關是否為行政機關，若否則需進一步明確該機關是否在履職過程中保存了該信息，若否則可書面告知申請人該信息不屬于政府信息;若所申請文件是由行政機關制作、或者在履職過程從他處獲取保存的，則需結合《信訪條例》的具體規定核實確定該文件是否為《信訪條例》具體規定的細化文件，若是則該文件屬于信訪制度的調整范圍，若否則應屬于政府信息公開的調整范圍。

4. 以申請政府信息公開的方式要求提供行政機關內部公文。

行政機關內部處于討論、研究或者審查中的過程性信息、決策性信息以及在日常工作中產生的內部管理信息，如行政機關內部上下級之間的請示、通知、工作報告、會議紀要等信息通常被列為可以不公開的情形。這些信息普遍具有“內部性”和“非終極性”的特點，屬于“意思形成”的信息，一旦過早公開，可能會引起誤解和混亂，或者妨礙坦率的意見交換以及正常的意思形成，從而降低政府效率。這類信息免于公開目的是保護政府決策過程的完整性，鼓勵各級行政機關之間的相互討論，防止做出草率決定[2]。

《政府信息公開條例》雖然對內部信息、過程信息、決策信息是否可以申請公開沒有作出明確規定，但《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》（國辦發〔2010〕5號）第二條中規定：“行政機關在日常工作中制作或者獲取的內部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《條例》所指應公開的政府信息。”

從對以上問題的分析中可以看出，信訪事項信息的范圍要大于政府信息的范圍，它包括了信訪人在信訪過程中有關行政機關尚不掌握或并不屬于相關行政機關掌握的一些信息。在實際操作過程中，對于明確屬于信訪事項的信息，除有特殊的情形外，原則上應當按信訪的規定尋求救濟，而不應該走政府信息公開的程序。

三、 依法維護公民申請政府信息公開的程序性權利

即使對于屬于信訪事項的信息，申請人通過政府信息公開的方式向行政機關提出申請的，行政機關也不能拒接申請，而應當按照政府信息公開的程序在規定期限內進行答復，不能擅自將申請人的申請轉到信訪部門，或者按照信訪答復形式進行處理。

另外，上訪是《憲法》和《信訪條例》賦予公民的一項基本權利。《信訪條例》同樣保障了信訪人在信訪過程中應當享受基本權利，主要包含以下幾種：依法反映情況的權利、不受打擊報復的權利、查詢辦理情況的權利、要求復查、復核的權利、得到獎勵的權利等。信訪人可按照《信訪條例》的規定，要求行政機關出具有關書面答復材料，維護自身對信訪過程中產生信息的知情權。

綜上所述，行政機關在辦理政府信息公開申請的過程中，應對政府信息公開與信訪事項進行全面分析，認真區分，提高行政機關答復的準確性、合法性、高效性，并依法維護申請人的程序性權利。

[參考文獻]

[1]樊長春，《政府信息公開糾紛訴訟指引與實務解答》，法律出版社，2017年5月第一版，P58-62.

[2]侯丹華，《政府信息公開行政訴訟有關問題研究》，《行政法學研究》，2010年第4期.

（作者單位：中國石油化工集團有限公司綜合管理部，北京 100728）