新《預算法》與地方政府債券：開放的必要性與未來改革展望

葉涵

摘要：2014年我國對預算法作了20年來的首次大規模修訂，首次通過法律允許地方政府發行債券，這也是中央在預算改革進程中邁出的具有開創性的一步。文章剖析了在新《預算法》頒布前，我國地方政府債務存在的問題以及形成原因，分析了現今地方政府債券市場仍然存在的問題，并提出建議。

關鍵詞：新《預算法》 地方政府債券 改革

2014年8月31日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議表決通過了預算法修改決議，這也是從1994年預算法頒布以來進行的首次修改。修改通過的預算法呈現出了諸多亮點。其中，一個非常引人注目的修改就是開放了地方政府發行債券。

而之前在新預算法修訂頒布之前的很長一段時間內，地方政府是沒有發債權的。地方債券屬于一個不受法律監管的“灰色地帶”。事實上，許多地方通過各種方法規避法律約束，繞過《預算法》進行融資。其中最主要的表現為地方融資平臺的設立。在短短幾年之內，城投公司的數量如爆炸式的增長，地方的負債數額也不斷增加，成為了地方政府信用風險的主要來源。

這些地方隱性債務存在著諸多風險。首先，地方政府依靠財政收入（或者國有資產、土地資源等）作為擔保，向銀行等金融機構融資。負債方名義上是這些公司，實際上這些債務都是由地方政府所承擔。如今隨著“土地財政”愈演愈烈，當今財政收入很大程度上是依靠出讓土地使用權來維持的?？捎猛恋刭Y源有限，而且土地出讓金多采取一次上繳的方式。長期依靠土地出讓金來支撐還款壓力并不是長久之計，不利于地方財政的可持續發展；而且一旦房地產泡沫破裂，地價下跌，這些債款將很難歸還。再者，這些債務是由于復雜多樣的融資渠道而形成，較難受到監控。盡管地方性債務風險已經引起了官方的重視，國家審計局在2011年和2013年分別對地方性債務存量進行了摸底，同時財政部、人民銀行等官方機構也對其進行了測查。但是所查到的畢竟只是很小的一部分。信息渠道的不公開、不透明導致地方性債務隱藏在法律和公眾背后，無法得到有效的控制。

一、新舊《預算法》對地方性債務相關規定的對比

而2014年6月新修訂的預算法在第15條中規定“經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。”不過新預算法在開放地方政府債券融資的同時，也做了許多限制：

1.舉借債務的規模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。——這條規定了地方政府債券怎樣籌得，發債融資的條件是什么。

2.舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出。——這條規定了政府債券怎么還，以及規范了籌得的資金最終要用在哪里的問題，一定程度上遏制了通過發行債券來滿足官員享樂的腐敗行為。

3.除前款規定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。——這條規范了地方政府融資的渠道。雖然從短期內無法完全消滅各地的地方融資平臺，但可以很大程度上改善現今地方債務的“灰色地帶”狀態。

這三條約束，可謂是“開明渠、堵暗流”。既開放了地方政府債券融資的權利，又非常謹慎地對債券融資行為加以規范，并解決了地方債券“借、管、還”的問題。這是面對新狀況下的積極調整，對于未來地方債的監管具有非常積極的作用。

二、中國地方性債務存在的原因

（一）分稅制改革：財權上移、事權下移

而隨著工業化、城鎮化的推進，地方政府所承擔的建設責任越來越重，而此時，地方政府財權和事權的不一致現象，也越來越凸現出來。近些年來，中央政府的事權比重逐年下降，同時地方政府的財權比重也在逐年下降。截至2012年，地方政府負擔的事權責任高達85%，而相應獲得的財權僅有62%；中央政府獲得的財權為38%，但直接承擔的事權責任僅為15%。財權和事權的不匹配導致地方政府有追求一些“額外收入”來彌補公共建設資金緊缺狀況的強烈動機。

（二）官員考核機制不科學

如今，地方機關工作人員的績效考核制度還不夠健全，這也成為了地方性債務不斷膨脹的原因之一。首先，地方官員績效考核是以經濟發展指標作為考核標準的，提拔和任用都依賴于實實在在的GDP數據。這種考核機制確實為中國經濟發展做出了不可磨滅的貢獻，但是因為它只重視經濟發展而忽略了很多其他因素，所以埋下了很多問題的隱患。這種考核模式也造成了地方官員不惜通過大幅舉債來為各種“政績工程”融資。表面上GDP上去了，政績上去了，但是債務也同時大幅度增加。

其次，地方官員具有流動性，而債務具有代際承擔的特點，所以地方官員們為了在任期內做出政績，就抱著“我借債，后來人來還”的觀點，大量舉債。這種追求經濟增長的短期利益的行為顯然不利于地方財政的可持續發展。

三、地方性債務的規模與風險

地方債務風險不斷引起了中央的重視。從審計署2011年和2013年對地方債務的兩次摸底審計就可以略窺一二。根據2013年我國審計署對36個本級政府的債務審計公告顯示，本級政府性債務余額38475.81億元，其中，政府負有償還責任的債務高達18437.10億元、政府負有擔保責任的債務為9079.02億元。根據審計署公布的資料（數據來源：CEIC中國經濟數據庫），地方政府性債務余額從2007年到2010年4年間呈大幅度上升趨勢。2007年的債務余額幾乎是2010年的兩倍多。

地方性債務風險通過一些指標進行進一步的衡量。劉昊，劉志彪（2013）基于負債率、債務率、償債率三個風險評價指標對地方政府債務風險進行評估，得出地方政府總體負債率在2002年至2010年呈上升趨勢，到2010年底負債率為26.71%，對比國際上其他國家，我國地方政府負債率超過美國和巴西，和印度（28%）相當，在國際上還是比較高的。如果從債務率和償債率的角度來看，均逼近或者超過了國際警戒線。可見地方債務總體具有較高的風險。

四、仍然存在的問題與建議

（一）地方債券的市場化和透明度不足

自2014年5月起，上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島10個?。ㄊ校┱_始試點債券自發自還。但在試點過程中出現了種種問題，其中便是債券評級問題和債券利率問題。一般來說，地方政府債券的信用評級會高于企業債券，比國債低，但是當時披露的地方債券信用等級均為最高的AAA級，且利率低于相同種類的國債。以北京為例，北京當時發行的政府債券分為5年、7年、10年三個品種，對應分招標利率分別為4.00%、4.18%、4.24%。而8月20日中債收益率曲線顯示，5年、7年、10年國債對應的收益率分別為4.013%、4.192%、4.2523%。盡管采取了市場化的發行方式，但是卻沒有取得市場化的價格。其中的原因便是市場化和透明度還不夠高。我國地方政府債券發行需要借鑒國外已經成熟了的市政債券市場的經驗，同時規范政府資產負債表的披露，使其提供的數據盡可能的完整、詳實、可靠，使社會公眾更能夠有效監督。

（二）地方政府可供發行債券的權利不足，放開幅度還有上升的空間

現在中央對放開地方發行債券非常謹慎。在預算法中規定，舉借債務的規模需由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準，具體發行的規模和額度暫時無法從公開信息中得知，但是可以推測的是，中央對于這個額度持非常謹慎保守的態度。新的預算法下，地方融資平臺需要面臨著轉型，但是在短期內并不能夠完全消滅。因為面臨著城市化和工業化進程的高速推進期，地方急需資金，僅靠著中央規定額度內的債券進行融資是遠遠不足以滿足需求的。地方融資平臺還會在未來一段時間內繼續發揮著作用。

（三）官員的考核方式亟需改變

如今以GDP指標作為“政績”的衡量標準已經不斷地暴露出了各種弊端，為地方官員提供了大幅舉債的動機。在新預算制度下，地方政府需要公開資產負債表。從而，對地方官員的考核需要同時考慮其GDP和負債。經濟增長數額固然重要，但是同時不能被“政績工程”的假象所迷惑，這可能是用地方政府的財政風險換來的。在任期內舉債過多的地方官員必然不能被稱之為稱職?？己酥笜丝梢赃M行量化，如用GDP-負債額，GDP/負債額等等。

五、小結

綜上所述，新《預算法》對于放開地方債券市場的嘗試是具有重要意義的，不僅是貫徹“公開、透明”的預算改革趨勢的要求，更是維護地方財政可持續發展的重要舉措。但如今，雖然地方政府具有了發債權，但是仍然存在著種種的問題。地方政府債券市場仍然需要更加健全的法律規范，同時其市場化和透明化程度也有待提高。在進行探索和改進的同時，可以借鑒國外的經驗（如美國、日本），促進地方債券市場穩定、健康的發展。

參考文獻：

[1]魏加寧.地方政府債務——風險化解與新型城市化融資[M].北京：機械工業出版社，2004.

[2]陳均平.中國地方債務的確認、計量和報告[M].北京：中國財政經濟出版社，2010.

[3]敬志紅.地方政府性債務管理研究——兼論地方投融資平臺管理[M].北京：中國農業出版社，2011.

（作者單位：廈門大學財政系）