內部審計工作規定的發展與展望

王海濱

[摘要]2018年1月，審計署修訂發布《審計署關于內部審計工作的規定》，對于推動內部審計工作的發展具有里程碑意義。本文在結合我國經濟社會發展變遷和各單位對內部監督需求變化的基礎上，回顧內部審計工作規定的制定、發布與修訂歷程，總結其發展啟示并對未來予以展望。

[關鍵詞]內部審計 ? ?規定 ? ?發展 ? ?展望

自1983年審計機關成立后，內部審計工作一直伴隨審計機關的發展而不斷發展，機構設置、職責范圍等內容也伴隨著內部審計工作規定的歷次修訂而不斷深化。內部審計工作規定對于規范單位經營管理、降低內部風險等發揮了重要作用。

一、內部審計工作規定的歷次修訂

1985年12月，審計署根據《國務院關于審計工作的暫行規定》，發布了《審計署關于內部審計工作的若干規定》（以下簡稱1985年版規定），首次對內部審計的定義，內部審計機構的設置、隸屬關系、職責范圍和主要程序等內容進行了界定。

為適應深化改革的需要，增強市場經濟觀念，加強和改進內部審計工作，審計署分別于1989年12月、1995年7月、2003年3月（以下分別簡稱1989年版規定、1995年版規定、2003年版規定）對內部審計工作規定進行了修改和完善，包括需要設立獨立內部審計機構的范圍、內部審計工作的業務要求以及內部審計的成果如何運用等內容，為內部審計工作的全面開展提供了制度支撐和依據，有力推動了內部審計的法制化、制度化和規范化。

為適應我國經濟社會的發展和內部審計工作環境的變化，2018年1月審計署發布《審計署關于內部審計工作的規定》（以下簡稱2018年版規定），2018年版規定相比之前四個版本的規定，在內部審計定義、內部審計職責范圍、審計結果運用、審計機關對內部審計的指導和監督等方面都進行了較大幅度的修訂，對于推動內部審計工作的發展具有重要的里程碑意義。

二、內部審計工作規定的發展動因

內部審計工作規定的不斷完善主要是為了適應審計法律制度的發展變化，滿足各個單位職能拓展的需求，學習和借鑒國際先進的內部審計工作經驗，加強和改進內部審計工作，提高內部審計工作質量。

（一）適應審計法律制度發展的需要

1983年至1985年，國務院先后批轉審計署《關于開展審計工作幾個問題的請示》，發布《國務院關于審計工作的暫行規定》，其中都明確建立內部審計機構、配備審計人員，以及審計機關對內部審計的業務指導等內容。之后頒布實施的審計法、審計法實施條例、《企業內部控制基本規范》《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》等法律制度，對內部審計的機構設置、職責范圍等都作出相應規定，內部審計工作規定正是在上述法規的要求下，不斷對內容進行補充和修改。

（二）滿足組織職能變化的需要

內部審計職能在不斷發生變化，從開始的真實性、合規性為導向的財務審計為主，到之后在財務審計的基礎上與內部控制、風險管理為導向的管理審計等進行結合，內部控制、風險管理、內部治理等理念逐漸在內部審計工作中得到體現，內部審計的職能定位越來越高，所發揮作用的空間和范圍越來越廣泛，實踐的探索和演化促進了內部審計工作規定的不斷完善。

（三）借鑒國際先進經驗的需要

安然、世通等公司丑聞發生后，國際內部審計領域發生了較大變革，許多國家與國際職業組織都修訂和完善了有關的法規與制度，內部審計的職責定位、作用機制等得到重新優化，與內部控制、公司治理、風險管理的關系也得到重新梳理，包括內部審計在內部控制過程中的職能得到進一步強化，在公司治理中發揮了更大作用，參與到整個組織的業務與管理流程中。上述法規制度和內部審計實踐的發展促進了國際內部審計工作的不斷發展，形成諸多有效的先進經驗，對內部審計工作規定來說，也需要進行借鑒和修訂。

三、內部審計工作規定變化的主要內容

從內部審計工作規定的制定與修改歷程來看，主要內容的變化可以從內部審計的職責范圍、獨立性、結果運用等三個方面進行分析。

（一）內部審計職責范圍不斷拓展

1985年版規定的定義主要從內部審計所發揮作用的角度進行闡述，強調的是“健全內部控制，嚴肅財經紀律，改善管理，提高效益”;1989年版規定的定義與1985年版規定內容類似，內部審計是“維護財經法紀，改善經營管理，提高經濟效益”，且上述兩個版本都強調“內部審計是國家審計體系的組成部分”;1995年版規定的定義主要從內部審計的工作范圍進行闡述，強調的是“依法檢查會計賬目及其相關資產，監督財政收支和財務收支真實、合法、效益的活動”;2003年版規定的定義在1995年版規定審計范圍的基礎上增加了審計職能是“獨立監督和評價”，審計目標是“以促進加強經濟管理和實現經濟目標”;2018年版規定的內部審計定義與之前四個版本相比，增加了更多的內容，審計范圍在之前“內部控制”“財政財務收支、經濟活動”增加了“風險管理”，審計職能在之前的基礎上增加了“建議”，所發揮的作用也改為“以促進單位完善治理、實效目標”。也就是說，內部審計不僅要發現問題，還要提出建議，完善制度，促進問題解決的同時防范問題的重復發生。

（二）內部審計獨立性不斷增強

內部審計的獨立性隨著規定的修訂而不斷完善，從資料獲取上看，從單一的財務資料發展到戰略規劃、內部控制、財務收支等涉及單位的多種資料，從紙質資料發展到電子數據資料;從參與監督的實效上看，以往的內部審計更多的是從事后審計的角度“對審計中發現的問題、對違反財經法紀和嚴重失職”等追究責任，而從1989年版規定就開始增加從事中審計的角度參與監督過程，如2018年版規定要求“對正在進行的嚴重違法違規、嚴重損失浪費行為及時向單位主要負責人報告，經同意作出臨時制止決定”;從作用發揮上看，以往的規定更多的是從責任追究的角度進行監督，而2018年版規定增加了表彰的條款，為第十三條“（十一）對嚴格遵守財經法規、經濟效益顯著、貢獻突出的被審計單位和個人，可以向單位黨組織、董事會（或者主要負責人）提出表彰建議。”從內部審計工作程序上看，1985年版規定、1989年版規定、1995年版規定都有單獨的條款詳細規定內部審計的主要程序，隨著中國內部審計協會內部審計準則體系的不斷完善，工作程序有了更加具體和規范的要求。中國內部審計協會目前已陸續發布1項基本準則、1項職業道德規范、23項具體準則，因此在2003年版規定的第十四條僅規定“內部審計機構應當遵守內部審計準則、規定，按照單位主要負責人或者權力機構的要求實施審計”，2018年版規定的第十六條則修改為“應當依照內部審計職業規范和本單位的相關規定執行”。

（三）內部審計結果運用不斷深化

結果運用是決定內部審計作用發揮的重要因素，在1985年版規定、1989年版規定中，并沒有關于結果運用的條款，但是在1989年版規定中指出“內部審計機構對辦理的審計事項，必須建立審計檔案，按照規定管理”，這為后續規定中結果運用的相關條款埋下了伏筆。1995年版規定中首次提出了“內部審計的工作成果，經測評后，可以作為審計機關、社會審計組織等工作的參考依據”，2003年版規定中關于結果運用的條款體現在第十七條“內部審計機構應當不斷提高內部審計業務質量，并依法接受審計機關對內部審計業務質量的檢查和評估”。而在2018年版規定中結果運用被單獨作為其中一章，共五條內容，包括內部審計發現問題的整改、促進制定和完善管理制度、與其他部門的協作機制、重大違紀違法問題線索的移送、審計機關對內部審計力量和成果的利用。

四、內部審計工作規定發展的啟示與展望

內部審計工作規定的修訂反映了內部審計實踐的不斷發展、內部審計職能的不斷擴展，從傳統的財務審計發揮作用發展到從整個組織發展的角度提供審計建議。但不論內部審計職能如何發展，其首要的、核心的、基礎性的工作還是發揮內部監督職能，完善內部管理和防范內部風險，這在2018年版規定中關于內部審計職責的要求得到充分體現。

早在1983年7月《審計署關于開展審計工作幾個問題的請示》中就明確提出“建立和健全部門、單位的內部審計，是搞好國家審計監督工作的基礎”。2018年版規定發布后，內部審計在組織中的定位和作用發揮得到進一步強化，同時其資料向同級審計機關備案的制度、對下屬單位內部審計工作的指導和監督等新的要求，使得內部審計如何與國家審計、社會審計等發揮監督合力成為未來探索和實踐的一個重要方向。

（作者單位：審計署審計科研所，郵政編碼：100086，電子郵箱：wanghaibinbj@126.com）