彰顯國家公園體制和重構自然保護地體系

劉紅梅

當前，大力推進建立國家公園體制和重構自然保護地體系的改革，這是鑲嵌在生態文明體制改革中的重要組成部分。折射出建立更加注重整體性、協同性、系統性的中國自然保護地體系是必需的。

一、系統完整，層次分明

通盤梳理我國現有的自然保護地體系，按照自然資源的緊要程度、保護和利用、修復的嚴格程度實行分類，兼顧事權劃分、保護對象等因子，包括所有生態系統類別的、完整的、相互聯系的體系構建。這就必須完善自然保護地體系，遵循自然界法則，及時完備現有總體規劃，拓展國家公園邊界，將更多具有代表性的山脈和河流納入保護范圍，達成流域整體保護。青海建立以國家公園為主體的自然保護地體系示范省，要把青海建設成國家高原林草野外觀測場和試驗研究基地，為全國建立以國家公園為主體的自然保護地體系創造經驗、提供借鑒。建議完成現有自然保護地現狀邊界優化整合，使自然保護地管理體系基本框架得以形成。確保可維持生態系統結構、過程、功能的完整性，從個別的、分散的、分割的生態系統保護到集合的、集中的、有機聯系的生態系統保護，以構建合理布局、系統聯系、可持續發展、具有中國特色的自然保護地體系為根本方向，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，通過建立國家公園體制來改革自然保護體制，實現自然保護升級換代，以小面積發展實現大面積保護。

二、定位明確，特點鮮明

建立以國家公園為主體的自然保護地體系，理當堅持生態保護第一、國家代表性、全民公益性理念。生態保護第一體現了國家公園在實現國家生態安全方面的戰略價值和現實主旨。國家代表性是設立國家公園的基本前提和地位體現。而全民公益性則是創立國家公園的根本使命和謀略，體現以人民為中心的宗旨，使人民的幸福感、獲得感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。未來幾年，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，包括三江源地區的治理，對氣候變化的持續適應，將是一項復雜而艱巨的任務。人類必須為保護制定持久的解決方案，利用新的理念、概念和政策，以仁慈、尊重和同情心為基礎，確保所有生物的未來。并且，打通野生動物棲息地之間的廊道，根據野生動物生存繁衍與擴散的生物學特征與生態規律，逐步拆除或減少網圍欄布設。在鐵路、公路通過的隧道上方修復植被，減少野生動物棲息地破碎化，確保廊道的動物適應。新建工程必須首先避開動物遷徙通道，確實無法避讓的必須留足野生動物通行通道。同時，實行生物多樣性保護重大工程，加強以旗艦物種為主旨的生物多樣性監測評估，不斷鞏固珍稀野生動植物保護功效。實施冰川雪山保護、森林灌叢和草地植被提質、荒漠植被保護等棲息地改良工程，夯實生態基底。

三、分區治理，科學銜接

中國與西方國家推進國家公園建設的歷史與文化背景顯然不同，由此要實事求是地按照國情審慎決策，在堅持自然保護理念和準則的基礎上，把事情辦好。不同類別自然保護地的布局和大小、功能區的設置和區劃等，都應遵照實事求是的原則，富有彈性和特質。建議合理分區，可在國家公園試點區域劃分為核心保護區和一般控制區基礎上，不斷完善分區思路，實行差別化政策支撐。目前，國家公園體制試點中，邊界領域大多有數以萬計的人口居住生活，由此在較長一段時間內不可能實行全域范圍的“最嚴格保護”。中國自然保護地原真性和生態價值最高的部分是國家公園和自然保護區的核心區，最有必要進行“最嚴格保護”，而且“最嚴格保護”可行性最高的部分，也是自然保護地的核心區。從某種意義上講，核心區保護治理的質量決定了中國自然保護地的保護治理質量。核心區如何保護治理是“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”中的核心任務之一。建議中國自然保護地核心區，尤其是國家公園和自然保護區的核心區，比照國際荒野保護的先進理念、政策和技術方法進行治理。荒野是原真性最高、人類干擾強度最低，也基本沒有人類聚居的自然區域。荒野保護區位于自然保護地分類的第一層次，其保護目標、力度與強度最接近國家公園和自然保護區的核心區。要在國家公園等自然保護地內大面積劃定荒野保護區域，建立中國荒野保護制度，搶救性保護原真性最高的國家自然遺產。在國家公園區域范圍內發展和利用必須服從保護的要旨與須要。國家公園一些試點在功能分區中劃定了傳統利用區，并不是給當地開發建設預留空間，而是基于現實情況劃定的臨時生活空間，只允許以傳統方式進行適度利用，不能搞大規模開發建設，更不能在這個區域建設酒店旅游設施等。這個底線一定要守住。如合理分區，可在三江源國家公園試點區域劃分為核心保護區和一般控制區基礎上不斷完善分區思路。要測算合理的容量，這個合理容量既要測算承載國家公園內部人類活動的合理容量，也要測算國家公園內部野生動物保護的合理容量，要測算國家公園本身的合理容量，還要測量非國家公園的合理容量，讓自然保護地體系愈加健全，治理體制更加完備，保護治理效能提升。

四、國際接軌，中國特色

中國國家公園體制建設是自然保護領域的重大改革，中國有著自己的國情和制度環境，我們必須立足中國實際，不去照搬照抄其他國家的模式。同時，也要遵循一般的國際規律和社會共識，不能把改革過程中的所有問題都歸結為中國特色，而拒絕改革、敷衍改革。在國家公園體制建設、構建統一的自然保護地分類分級治理中，這是必需的。為與國際接軌，促進國際合作，中國在建立以國家公園為主體的自然保護地體系時，應參考保護地分類系統，使我國的自然保護地系統既具中國特色，又與國際保護地分類系統對接。同時，如何將中央政府優先考慮的生態安全、子孫后代永續發展等全局性問題，同地方政府優先考慮的地區經濟社會發展和民生保障等問題統籌協調起來，對國家公園治理部門是個巨大的挑戰。生活在三江源當地的牧民有著保護生態的傳統，其世代傳承的生態文化可用于國家公園治理，這體現著中國特色。對于承載歷史變遷、積淀深厚民族文化，具有很高的歷史、文化、科學和旅游價值的自然村落，或具有民族文化特色須要保護的文化設施和文化活動，應該保留、保護。如，三江源特色文化傳承區。

五、政策體系、政策支撐

分別制定針對不同類別自然保護地的差異化治理政策，即構建中國特色的國家公園體制政策體系。在這個問題上，地方政府要服從中央加強生態保護這個大局，向幾乎零浪費的經濟模式轉型，雖然不容易，但要做到。能夠促進可持續發展行之有效的環境政策所具有的主要特征包括：綜合性總體目標、基于科學的具體目標以及經濟手段和有力的國際合作，須要系統性和綜合性政策支撐，須要實行轉型變革，以便將長遠戰略與綜合決策相結合，同時進行自下而上的社會、文化以及技術和體制創新，政府、企業、社會之間要結成聯盟，為實現轉型變革的思想途徑達成共識，支持政策逐步顯效。

六、法律訴求，法律表達

依據保護對象特性和保護強度差異，構建系統合理的自然保護地體系，建立金字塔型“以國家公園為主體的自然保護地體系”法律框架。要修改完善自然保護區條例，突出以國家公園保護為主要內容，推動制定出臺自然保護地法，研究提出各類自然公園的相關管理規定。實行嚴格的生態環境保護制度，強化自然保護地監測、評估和考核以及執法、監督等，形成一整套體系完善、監管有力的監督治理制度。制定《自然保護地法》《國家公園法》時，要為今后的自然保護地法預留空間，并且設計相應的銜接機制，統籌謀劃并協同推進國家公園法與自然保護地法研究，以此為國家系統推進的自然保護地體系建設提供法治保障，保障法治成為以國家公園為主體的自然保護地體系建立的一個重要課題。

七、理論研究，科技支撐

國家公園的首要功能是重要自然生態系統的完整性保護，同時兼具科研、教育、游憩等綜合功能。如，三江源國家公園長江源園區的冰川雪山、黃河源園區的湖泊河流、瀾滄江源園區的森林峽谷，對開展自然教育、游憩活動都是難得的景觀，應在加強訪客管理的前提下適度向公眾展示和開放。而且，要強化科學研究，為積極參與國家公園試點建設，自然保護地體系建設提供理論支撐、科技支撐。要實施國家公園自然教育系統研究與規劃設計實踐，把自然保護地生態服務功能價值研究、自然保護地治理理論研究、自然保護地空間治理與規劃理論研究、自然保護地環境解說與自然教育理論與實踐探索等內容作為今后的研究方向。要組織多學科專家對土地、社區和人口問題進行專題調研和專項研究，尤其要注重研究國家公園內土地所有權、治理權和使用權現狀及土地確權對國家公園治理的影響，實行地役權、保護權、協議共治等社區參與國家公園保護和治理制度的可行性，并在此基礎上由國家公園主管部門分別制定國家公園土地治理專項政策以及社區和人口治理專項政策。實踐中需要發展大生態產業，對生態建設和產業化發展進行產業替代和調整，全面提升草原、濕地以及冰川、河湖和荒漠等生態系統服務功能和自然生態系統的可持續性。在區域產業規劃與建設、環境演變以及區域災害、風險評估與預防和地質工程等多領域展開深度研發，使產業發展生態化作為實現高質量發展的重要支撐。

八、厘清規則，理順關系

穩固“生態保護第一、國家代表性、全民公益性”三大基石，要嚴格把控國家公園準入門檻，由政府行使所有國家公園事權，實現國家公園在自然保護地體系中的主體地位。為此，中國國家公園定位為由政府批準設立并行使事權，邊界清晰，以保護具有國家代表性、原真性和完整性的大面積生態系統和大尺度生態過程為主要目的，實現科學意義上最嚴格保護的特定陸地或海洋區域。這個定位則強調了由中央政府行使所有國家公園的事權，而不是部分國家公園由中央委托省級政府行使事權。這是因為，分級事權與國家公園的重要地位不符。為了實現所有國家公園由“政府行使事權”和“科學意義上最嚴格保護”，政府要根據國家公園的特征、治理目標制定國家公園治理實施細則，由政府組織多學科專家根據原真性、完整性和適宜性的訴求，制定國家公園發展規劃。

九、公益組織，共同參與

要明確公益組織參與建設與治理以國家公園為主體的自然保護地體系的法律地位及可參與的工作范圍，按照共建共治共享的社會治理理念，建立自然保護地體系公益捐贈機制，鼓勵公益組織出資贖買土地所有權劃歸國有，探索建立由集體所有、治理權流轉給公益組織、政府監管的“三權”分置協議保護機制，使公益組織致力于建立以國家公園為主體的自然保護地體系公益事業。

（作者單位：中共西寧市委黨校）