城市軌道交通PPP項目政府補貼模式研究

黃杰

（蕪湖市軌道交通有限公司，安徽 蕪湖 241000）

一、引言

城市軌道交通因其速度快、容量大、準(zhǔn)點率高等特點成為多數(shù)城市解決城市交通擁堵問題的主要方式之一。據(jù)中國城市軌道交通協(xié)會統(tǒng)計，截至2019年12月31日，中國內(nèi)地40個城市累計開通城市軌道交通運營線路6730.27km。

自2014年起，我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制發(fā)生著深刻的變革，政府主導(dǎo)的融資模式面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，加上城市軌道交通投資規(guī)模大、回報周期長、建設(shè)運營標(biāo)準(zhǔn)高等特性，政府和社會資本合作（PPP）模式已成為我國城市軌道交通主要投融資模式之一。

二、城市軌道交通PPP項目政府補貼模式分類

城市軌道交通項目建設(shè)、運營和維護(hù)成本高，且收費水平較低，導(dǎo)致通過項目自身運營難以實現(xiàn)財務(wù)平衡，因此城市軌道交通PPP項目回報來源主要包括使用者付費（票務(wù)收入、非票務(wù)收入）和政府補貼，目前城市軌道PPP項目常用補貼模式有以下五種：

（一）客流量補貼模式

客流量補貼模式又稱為影子票價補貼模式，指政府在經(jīng)過充分的前期論證，在滿足社會資本的最低投資回報的基礎(chǔ)上，基于運營期的客流量和約定的影子價格，計算補貼數(shù)額。當(dāng)年政府補貼支出數(shù)額具體計算公式如下：

政府補貼額=(影子票價-實際票價)×實際客流量-非票務(wù)收入

其中：影子票價是根據(jù)項目財務(wù)凈現(xiàn)值（NPV）達(dá)到一定水平（≥0）計算的票價，通常高于實際票價。非票務(wù)收入指廣告、商鋪等經(jīng)營收入等。

客流量補貼模式于國外應(yīng)用較為廣泛，在2004年引入國內(nèi)的北京地鐵4號線，隨后應(yīng)用于杭州地鐵1號線、北京地鐵14號線等。該模式以客流量為基礎(chǔ)計算補貼數(shù)額，能夠激勵項目公司提升服務(wù)質(zhì)量，積極引流；但由于項目運營后期的客流量難以被準(zhǔn)確預(yù)測，使用該模式時需事先在合同中約定客流量偏差風(fēng)險分擔(dān)機制，以防出現(xiàn)預(yù)測客流與實際客流偏差較大導(dǎo)致財政補貼波動較大或社會資本承擔(dān)較大虧損風(fēng)險的情況?？梢?，該模式的應(yīng)用對客流預(yù)測水平和風(fēng)險分配機制的設(shè)計提出了較高的要求。

（二）車公里補貼模式

車公里補貼模式是以列車運營里程（車公里）作為計算指標(biāo)，根據(jù)實際運營里程進(jìn)行補貼的模式?！?車公里”指1輛車運營1公里，是城市軌道交通列車運營里程的計量單位。當(dāng)年政府補貼支出數(shù)額具體計算公式如下：

政府補貼額=約定車公里×約定車公里服務(wù)價格-基準(zhǔn)客運收入-基準(zhǔn)非客運業(yè)務(wù)收益

其中：約定車公里指依據(jù)擬定的行車組織安排和計劃而確定車輛運營里程數(shù)。約定車公里服務(wù)價格指根據(jù)合同約定的單位車公里服務(wù)付費價格或經(jīng)調(diào)整公式調(diào)整后得到的單位車公里服務(wù)付費價格，在社會資本進(jìn)入環(huán)節(jié)予以確定?；鶞?zhǔn)客運收入指約定當(dāng)年需達(dá)到的一定數(shù)額的客票收入。基準(zhǔn)非客運業(yè)務(wù)收益指約定當(dāng)年需達(dá)到的一定數(shù)額的非客票收入。

車公里補貼模式首先應(yīng)用于北京地鐵3、12、17號線，隨后被廣泛應(yīng)用于其他城市的軌道交通項目。由于車公里數(shù)與行車計劃、發(fā)車間隔等因素有關(guān)，具有較為穩(wěn)定的預(yù)測基礎(chǔ)，能夠有效降低預(yù)測的準(zhǔn)確性風(fēng)險。應(yīng)用該模式時仍應(yīng)事先明確車公里核定機制，避免風(fēng)險分配不均的情況。

（三）21號文補貼模式

2015年，財政部發(fā)布《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號），提出政府補貼支出應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目建設(shè)成本、運營成本及利潤水平合理確定。當(dāng)年政府補貼支出數(shù)額具體計算公式如下：

其中：n指折現(xiàn)年數(shù)。財政運營補貼周期指財政提供運營補貼的年數(shù)。年度折現(xiàn)率應(yīng)參照同期地方政府債券收益率合理確定。合理利潤率主要以商業(yè)銀行中長期貸款利率水平為基準(zhǔn)，結(jié)合現(xiàn)實因素確定。

呼和浩特1號線首次應(yīng)用了該補貼模式。該模式下補貼額計算基于建設(shè)成本與年度運營成本，避免了對客流量與車公里預(yù)測存在偏差的問題。但該模式下的補貼現(xiàn)金流前低后高的特點與項目公司實際資金需求脫節(jié)，項目運營初期存在資金壓力較大、現(xiàn)金流短缺的問題。

（四）等額年金補貼模式

等額年金補貼模式即將建設(shè)投資按照等額資金回收系數(shù)折算為等額年金，再加上各年的經(jīng)營成本，扣除經(jīng)營性收入，作為政府的補貼。當(dāng)年政府補貼支出數(shù)額具體計算公式如下：

政府補貼額=可用性服務(wù)費+運維績效服務(wù)費-使用者付費

其中：n代表補貼年數(shù)。

該模式在呼和浩特2號線中得以應(yīng)用。該模式也是基于建設(shè)投資和運營成本計算補貼額，不同于21號文補貼模式下政府支出責(zé)任前低后高、總額高等特點，等額年金補貼模式各年財政支出額度相對穩(wěn)定，整體支出相對較小。

（五）現(xiàn)金流補貼模式

現(xiàn)金流補貼模式不同于前四種模式，是以項目公司財務(wù)計劃現(xiàn)金流量表為基礎(chǔ)，通過項目公司每年現(xiàn)金余額測算現(xiàn)金流缺口，從而確定政府應(yīng)支出的補貼數(shù)額。

該模式將政府補貼分為兩部分，第一部分是支付給項目公司的補貼，主要是當(dāng)項目凈現(xiàn)金流出現(xiàn)負(fù)值時，政府對現(xiàn)金缺口進(jìn)行一定數(shù)額補貼。第二部分是支付給社會資本的回報，當(dāng)項目經(jīng)營凈現(xiàn)金流為正值時給予社會資本合理回報。計算原則如下：

1．政府對項目可行性缺口補貼測算

當(dāng)項目財務(wù)計劃現(xiàn)金流量表的當(dāng)年累計盈余資金出現(xiàn)負(fù)值時，政府對項目公司補貼的金額是基于項目公司財務(wù)計劃現(xiàn)金流量表計算得出。第t年政府對項目可行性缺口補貼計算分兩種情況，當(dāng)經(jīng)營、投資、籌資三項累計凈現(xiàn)金流合計為時得出：負(fù)值時，政府補貼數(shù)額為累計凈現(xiàn)金流的絕對值；當(dāng)經(jīng)營、投資、籌資三項累計凈現(xiàn)金流合計為正值時，政府補貼數(shù)額為0。

2．政府對社會資本回報補貼測算

當(dāng)項目經(jīng)營凈現(xiàn)金流為正值的年份，社會資本可以獲得投資回報。在測算社會資本合理回報時，一般先測算其理論值，再結(jié)合績效考核情況，核算實際回報數(shù)額。

第t年政府對社會資本回報補貼的理論值計算公式如下：

當(dāng)(經(jīng)營現(xiàn)金總流入-經(jīng)營現(xiàn)金總流出)＞0時，

政府補貼=(經(jīng)營現(xiàn)金總流入-經(jīng)營現(xiàn)金總流出)×回報調(diào)節(jié)系數(shù)；

當(dāng)(經(jīng)營現(xiàn)金總流入-經(jīng)營現(xiàn)金總流出)≤0時，

政府補貼=0。

其中: 經(jīng)營現(xiàn)金總流入指第t年項目經(jīng)營現(xiàn)金總流入。經(jīng)營現(xiàn)金總流出指第t年項目經(jīng)營現(xiàn)金總流出。

回報調(diào)節(jié)系數(shù)是基于合作期內(nèi)社會資本現(xiàn)金流出和基準(zhǔn)收益率，計算社會資本每年的現(xiàn)金流入的系數(shù)，當(dāng)下式成立

其中：n指PPP項目合作年限。凈現(xiàn)金流入指第t年投資方回收權(quán)益流動資產(chǎn)等凈現(xiàn)金流入。實繳資本指第t年社會資本實繳資本的投入。

三、各補貼模式特點及其適用性分析

城市軌道交通PPP項目支出數(shù)額巨大，如何合理對其進(jìn)行補貼，是政府、社會資本等各利益相關(guān)方關(guān)注的重點內(nèi)容，也是實踐中的難點。結(jié)合當(dāng)?shù)刎斦F(xiàn)狀和項目特點，以選擇合適的補貼模式。

（一）選擇客流量補貼模式

這種模式的優(yōu)勢在于實施案例多，體系成熟；激勵項目公司提高運營效率和服務(wù)質(zhì)量。但也有劣勢，如受客流量影響大，對客流風(fēng)險分擔(dān)機制設(shè)計要求較高；實際客流量偏離預(yù)測客流量較多時，雙方承擔(dān)風(fēng)險較大，易增加談判成本。政府補貼呈現(xiàn)“前多后少”的趨勢。政府支出責(zé)任與前期客流量預(yù)測的準(zhǔn)確度相關(guān)。

（二）選擇車公里補貼模式

這種模式的優(yōu)勢在于車公里數(shù)可以較為穩(wěn)定預(yù)測，有利于政府補貼的預(yù)測和成本的管控。但劣勢在于影響車公里單價因素較多，車公里單價調(diào)整核定較為復(fù)雜；在設(shè)有運營成本調(diào)價的基礎(chǔ)上，可能存在不均衡報價而導(dǎo)致政府補貼責(zé)任增加。運營期初、近、遠(yuǎn)期車公里差異較大，初期的政府補貼金額較大，財政支出不均衡。

（三）選擇21號文補貼模式

這種模式的優(yōu)勢在于受預(yù)測數(shù)值影響較??；有利于緩解初期財政支出壓力。但劣勢在于補貼現(xiàn)金流前低后高的特點與項目公司實際資金需求脫節(jié)，項目運營初期存在資金壓力較大、現(xiàn)金流短缺的問題。政府支出責(zé)任特征總體呈現(xiàn)“前少后多”的趨勢，補貼總額較高。

（四）選擇等額年金補貼模式

這種模式優(yōu)勢在于每年補貼額平穩(wěn)，有利于項目公司穩(wěn)定收入；有效降低補貼支付總額。但前期財政壓力較大的情況下，無法緩解財政支出壓力。各年補貼額度相對穩(wěn)定，有利于平滑政府的財政支出責(zé)任。

（五）選擇現(xiàn)金流補貼模式

可以同時保障項目公司的生存能力和社會投資方的回報收益。但社會資本的回報率固定，不利于公司提升管理改善經(jīng)營活動；計算較為復(fù)雜。擴大資金使用效率，一定程度上有效減少了財政支出。

綜上，客流量補貼模式受客流量影響較大，對客流預(yù)測水平、財政支出能力要求高，因此適用于地方財政前景好、未來客流較為穩(wěn)定、便于預(yù)測客流量的軌道交通項目；車公里補貼模式受客流量影響較小，對前期財政支出要求高，因此適用于地方財政現(xiàn)狀好、未來客流量不穩(wěn)定或難以預(yù)測的軌道交通項目；21號文補貼模式在前期補貼支出較少，后期補貼支出大，補貼總額多，因此適用于現(xiàn)下財政壓力大，但前景好的地區(qū)；等額年金補貼模式各年補貼額度相對穩(wěn)定，因此適用于現(xiàn)下財政壓力小，地方財政相對穩(wěn)定的地區(qū)?，F(xiàn)金流補貼模式能保證項目公司和社會資本合理收益回報，適用于各類地區(qū)的項目，但由于模式復(fù)雜，對項目各參與方的業(yè)務(wù)能力要求較高。

四、結(jié)語

PPP項目具有公共物品屬性，通常需要政府補貼。根據(jù)實際情況選用合適的政府補貼模式，并通過PPP項目的實施提高公共交通服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，是PPP項目成功運行的關(guān)鍵之一。本文通過對比探析各種政府補貼模式的特征及適用性，以提高實操選擇補貼模式的合理性。