新中國(guó)衛(wèi)生防疫制度與合作醫(yī)療制度的協(xié)同演進(jìn)論略

李洪河

內(nèi)容提要 新中國(guó)成立以后，面對(duì)各種急慢性傳染病、多發(fā)病、地方病等流行和肆虐的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，黨和政府把衛(wèi)生防疫制度納入到國(guó)家建設(shè)的總體設(shè)計(jì)之中，不僅初步建立起了較為完善的法規(guī)體系，逐步推進(jìn)新中國(guó)衛(wèi)生防疫的制度化，而且尊重群眾首創(chuàng)，建立起適合當(dāng)時(shí)國(guó)情的具有中國(guó)特色的合作醫(yī)療制度，為衛(wèi)生防疫制度的落實(shí)提供了組織和資源保障。國(guó)家衛(wèi)生防疫制度演進(jìn)表現(xiàn)為遵循傳染病防控一般規(guī)律的國(guó)家行動(dòng);合作醫(yī)療制度的演進(jìn)則表現(xiàn)出基層為解決衛(wèi)生防疫實(shí)際困難而開展持續(xù)探索，進(jìn)而被國(guó)家識(shí)別、推廣的擴(kuò)散特征。堅(jiān)持四個(gè)基本遵循是衛(wèi)生防疫制度與合作醫(yī)療制度相容并協(xié)同演化的準(zhǔn)則，也是當(dāng)代中國(guó)衛(wèi)生防疫制度的建設(shè)與發(fā)展從歷史中獲得的鏡鑒與啟示。

關(guān)鍵詞 新中國(guó) 衛(wèi)生防疫制度 農(nóng)村合作醫(yī)療 協(xié)同演化

〔中圖分類號(hào)〕K27 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕0447—662X（2020）07—0036—09

新中國(guó)成立后，黨和政府在面臨政治、經(jīng)濟(jì)、文化等重大建設(shè)任務(wù)的同時(shí)，也面臨著多種疫病流行和肆虐的嚴(yán)峻考驗(yàn)。1950年9月8日政務(wù)院第49次政務(wù)會(huì)議上的報(bào)告指出，這一時(shí)期“我國(guó)全人口的發(fā)病數(shù)累計(jì)每年約一億四千萬人，死亡率在千分之三十以上，其中半數(shù)以上是死于可以預(yù)防的傳染病上，如鼠疫、霍亂、麻疹、天花、傷寒、痢疾、斑疹傷寒、回歸熱等危害最大的疾病，而黑熱病、血吸蟲病、瘧疾、麻風(fēng)、性病等，也大大侵害著人民的健康”。為此，中共中央和中央人民政府將發(fā)展衛(wèi)生防疫事業(yè)作為與土地改革同等重要的鞏固新生政權(quán)、贏得人民群眾政治認(rèn)同的重要著力點(diǎn)，先后頒布了涉及傳染病預(yù)防、海港檢疫、學(xué)校衛(wèi)生、工廠衛(wèi)生、飲食衛(wèi)生等多個(gè)領(lǐng)域的幾十種衛(wèi)生防疫法規(guī)，構(gòu)建了相對(duì)完備的衛(wèi)生防疫制度。既有研究已經(jīng)廣泛關(guān)注到新中國(guó)傳染病防治過程中的制度建設(shè)、組織機(jī)構(gòu)、社會(huì)動(dòng)員、防疫行為等，但較少考察衛(wèi)生防疫制度與其他相關(guān)制度間的關(guān)系。回顧新中國(guó)衛(wèi)生防疫制度建設(shè)歷程，不難發(fā)現(xiàn)：當(dāng)時(shí)的衛(wèi)生防疫制度落實(shí)存在諸多困難。黨和政府汲取人民群眾的辦醫(yī)經(jīng)驗(yàn)，為衛(wèi)生防疫工作較為薄弱的農(nóng)村地區(qū)量身定做了合作醫(yī)療制度。民辦公助模式運(yùn)行的合作醫(yī)療制度為國(guó)家落實(shí)衛(wèi)生防疫制度提供了資源保障，奠定了衛(wèi)生防疫制度的執(zhí)行基礎(chǔ)。改革開放后中國(guó)衛(wèi)生防疫制度的改革與重構(gòu)成績(jī)斐然，離不開新中國(guó)衛(wèi)生防疫制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)積累。

本文主要基于制度史的研究方法，試對(duì)新中國(guó)衛(wèi)生防疫制度的演進(jìn)歷程做一簡(jiǎn)要梳理，并在此基礎(chǔ)上分析衛(wèi)生防疫制度與合作醫(yī)療制度間的協(xié)同演化關(guān)系，將國(guó)家衛(wèi)生防疫制度建設(shè)視為隨傳染病防治規(guī)律變化而開展的頂層設(shè)計(jì)性質(zhì)的國(guó)家行動(dòng)，將合作醫(yī)療制度建設(shè)視為傳染病防治資源不足情境下基層探索出的，具有合作生產(chǎn)（Co-product）特征，因地、因時(shí)的制度創(chuàng)新及其擴(kuò)散過程。考察新中國(guó)衛(wèi)生防疫制度和合作醫(yī)療制度演進(jìn)的差異化路徑及其協(xié)同關(guān)系，可以為當(dāng)代中國(guó)衛(wèi)生防疫制度的建設(shè)與發(fā)展提供些許鏡鑒與思考。

一、新中國(guó)衛(wèi)生防疫制度的演進(jìn)歷程

新中國(guó)的衛(wèi)生防疫制度發(fā)軔于中國(guó)共產(chǎn)黨在江西局部執(zhí)政的土地革命時(shí)期，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期和解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期又有一定程度的發(fā)展，其間制訂了一些有關(guān)衛(wèi)生防疫的條例、辦法和規(guī)章，為戰(zhàn)時(shí)衛(wèi)生防疫工作的有效開展提供了制度依據(jù)和保障。但囿于戰(zhàn)時(shí)條件，新中國(guó)成立前中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的衛(wèi)生防疫制度并未形成健全的體系。新中國(guó)成立以后，國(guó)家的衛(wèi)生防疫制度建設(shè)進(jìn)入新的探索期。

1.國(guó)家衛(wèi)生防疫制度的初步構(gòu)建

1950年，中共中央先是明確提出了“面向工農(nóng)兵”“預(yù)防為主”“團(tuán)結(jié)中西醫(yī)”的三大衛(wèi)生工作方針，隨后在新中國(guó)的衛(wèi)生防疫實(shí)踐中又總結(jié)出了“衛(wèi)生工作與群眾運(yùn)動(dòng)相結(jié)合”的衛(wèi)生方針，指明了新中國(guó)衛(wèi)生工作的基本原則和發(fā)展方向。遵循這些方針，在新中國(guó)初期相關(guān)法律法規(guī)還不完善的情況下，中央人民政府通過頒布一系列具有法律效力的通令、通知和指示來指導(dǎo)新中國(guó)的衛(wèi)生防疫工作，規(guī)范社會(huì)群體的行為。如針對(duì)天花、流行性腦脊髓膜炎、麻疹、白喉、猩紅熱、百日咳等時(shí)疫流行，1950年2月10日，中央人民政府衛(wèi)生部和中央人民政府革命軍事委員會(huì)衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于開展軍民春季防疫工作給各級(jí)人民政府及部隊(duì)的指示》，要求“各疫區(qū)及鄰近的縣以上政府負(fù)責(zé)同志，應(yīng)親自動(dòng)手，組織包括各方代表人員參加的防疫委員會(huì)，動(dòng)員并指揮一切衛(wèi)生工作者結(jié)合群眾，向疫病作斗爭(zhēng)，在非疫區(qū)，亦應(yīng)有所準(zhǔn)備及動(dòng)員，最好能組織起來，以進(jìn)行一般衛(wèi)生工作，特別是普通種痘，切實(shí)防止在疫病尚未發(fā)生以前的麻痹現(xiàn)象，及至因無準(zhǔn)備而疫病蔓延傳播嚴(yán)重后的張皇失措現(xiàn)象”。隨后中央人民政府衛(wèi)生部又陸續(xù)發(fā)出預(yù)防霍亂、血吸蟲病、流行性乙型腦炎、痢疾、白喉、鼠疫、麻風(fēng)病等傳染病的專項(xiàng)指示、通知、通令或通報(bào)，以積極防治舊中國(guó)遺留下來的嚴(yán)重危害人民健康的各種傳染病。同年12月，衛(wèi)生部還頒布了《交通檢疫暫行辦法》共25條，對(duì)鼠疫、霍亂、天花、斑疹傷寒、黃熱病、麻風(fēng)、炭疽病、流行性腦炎等10種應(yīng)行檢疫傳染病的隔離、留驗(yàn)等情形作了詳細(xì)規(guī)定。1951年2月，衛(wèi)生部又發(fā)布執(zhí)行《民用航空檢疫暫行辦法》，防止天花傳染;同年4月，衛(wèi)生部在全國(guó)防疫專業(yè)會(huì)議上研究制訂了鼠疫、天花等19種危害嚴(yán)重傳染病的防治方案，供各地參考。

1954年中華人民共和國(guó)第一部憲法頒布后，隨著新中國(guó)各項(xiàng)制度建設(shè)的全面推進(jìn)，衛(wèi)生防疫制度的建設(shè)也步入發(fā)展的黃金期。1955年3月，中央人民政府衛(wèi)生部召開了第二屆全國(guó)衛(wèi)生防疫工作會(huì)議。會(huì)議確定繼續(xù)大力開展愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，提高各級(jí)衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)首先是衛(wèi)生防疫站的工作質(zhì)量，積極開展衛(wèi)生監(jiān)督等幾項(xiàng)基本任務(wù)，并要求進(jìn)一步做好急性傳染病的防治工作，加強(qiáng)對(duì)寄生蟲病尤其是對(duì)血吸蟲病的防治工作。根據(jù)會(huì)議精神，中央人民政府衛(wèi)生部還從新中國(guó)成立以來防治傳染病的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，制訂了第一部衛(wèi)生防疫方面的綜合性法規(guī)——《傳染病管理辦法》，以防止并控制傳染病的發(fā)生和流行，保障人民的生命安全和身體健康。該辦法1955年6月1日經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，同年7月由衛(wèi)生部發(fā)布執(zhí)行。它將常見的傳染病暫定為甲、乙兩類共18種，并對(duì)傳染病的疫情報(bào)告及防治處理措施作了具體規(guī)定，要求地方各級(jí)人民委員會(huì)督促和指導(dǎo)所屬衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)，各地文教、公安、交通機(jī)關(guān)，部隊(duì)和群眾團(tuán)體等應(yīng)予配合。1956年9月6日，衛(wèi)生部又發(fā)出通知，將血吸蟲病、鉤蟲病、瘧疾等7種傳染病納入傳染病管理辦法的乙類傳染病中進(jìn)行管理，并要求相關(guān)部門將其列入疫情旬報(bào)表、月報(bào)表，按期報(bào)告。1957年12月，衛(wèi)生部再將鉤端螺旋體病和傳染性肝炎列入乙類傳染病。同時(shí)，各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本地區(qū)的特點(diǎn)制定了傳染病管理實(shí)施細(xì)則。至此，一部對(duì)各種傳染病進(jìn)行分類管理的較為完善的法規(guī)體系初步建立起來。

2.急慢性傳染病專項(xiàng)整治制度的頒行

根據(jù)《傳染病管理辦法》，中共中央和人民政府還對(duì)與工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)密切相關(guān)、對(duì)人民生命健康造成重大危害的血吸蟲病、麻風(fēng)病、急性傳染病和職業(yè)病進(jìn)行專項(xiàng)整治，制訂了一些有效的規(guī)定和辦法。如針對(duì)血吸蟲病嚴(yán)重危害人民健康，嚴(yán)重阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的情形，中共中央不僅專門成立了“中共中央防治血吸蟲病領(lǐng)導(dǎo)小組”，制訂了《防治血吸蟲病工作條例》，還將其納入1956—1967年《全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要草案》，作為有效防治、徹底消滅的對(duì)象之一;針對(duì)麻風(fēng)病盛行，1957年第一次全國(guó)麻風(fēng)病防治會(huì)議提出了“積極防治，控制傳染”的方針，同時(shí)決定建立麻風(fēng)病院、麻風(fēng)村及培養(yǎng)防治技術(shù)人員的措施及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn);面對(duì)急性傳染病的肆虐，衛(wèi)生部、總后勤部衛(wèi)生部和中華醫(yī)學(xué)會(huì)于1959年聯(lián)合召開了全國(guó)急性傳染病學(xué)術(shù)會(huì)議，分析了麻疹、流行性腦脊髓膜炎、傳染性肝炎等8種常見多發(fā)的急性傳染病的流行情況及其流行規(guī)律，研究制訂了急性傳染病防治方案;由于1950年10月《種痘暫行辦法》的頒布推動(dòng)了全民免費(fèi)普種牛痘工作的開展，使天花在幾年內(nèi)得到基本控制，此后中央政府又有計(jì)劃地?cái)U(kuò)大了預(yù)防接種的范圍，先后控制了傷寒、斑疹傷寒等烈性傳染病。此外，在檢疫和飲用水衛(wèi)生方面，1957年12月第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第88次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫條例》，對(duì)海、陸、空港衛(wèi)生檢疫做了全面的說明;1956年國(guó)家建設(shè)委員會(huì)和衛(wèi)生部頒發(fā)《飲用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》，1959年又頒布了《生活飲用水衛(wèi)生規(guī)程》，詳細(xì)規(guī)定了自來水的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)水源進(jìn)行必要的衛(wèi)生防護(hù)。

3.衛(wèi)生防疫制度的法制化建設(shè)

“文化大革命”期間，衛(wèi)生防疫工作一度停頓，以致“四害”回升，一些曾被控制的傳染病又有流行。以1978年中共十一屆三中全會(huì)召開為起點(diǎn)，國(guó)家的衛(wèi)生防疫制度建設(shè)也進(jìn)入全面發(fā)展的新階段。1979年12月，衛(wèi)生部召開了全國(guó)衛(wèi)生防疫工作會(huì)議，討論和研究了如何貫徹“預(yù)防為主”的方針，加強(qiáng)衛(wèi)生防疫工作等問題。此后，衛(wèi)生部陸續(xù)制訂頒發(fā)了有關(guān)鼠疫、霍亂、結(jié)核病、麻風(fēng)病、性病、血吸蟲病和絲蟲病等數(shù)十種傳染病的專項(xiàng)防治條例、規(guī)則、辦法或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。尤其是在地方病防治方面，相關(guān)部門不僅先后制訂、出臺(tái)了《食鹽加碘防治地方性甲狀腺腫暫行辦法》《防治布氏桿菌病暫行辦法》《改水防治地方性氟中毒暫行辦法》以及各種地方病的監(jiān)測(cè)方案，使各部門各方面力量都能按照統(tǒng)一的規(guī)范和法規(guī)進(jìn)行工作，而且還相繼制定了《克山病防治工作標(biāo)準(zhǔn)》《地甲病防治工作標(biāo)準(zhǔn)》以及《大骨節(jié)病防治效果判定》等7種地方性疾病的10多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，成為專業(yè)防治人員進(jìn)行技術(shù)活動(dòng)的規(guī)范。在此基礎(chǔ)上，1989年2月，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》，使中國(guó)的傳染病防治納入了法治軌道。

4.衛(wèi)生防疫制度的改革與重建

1980年代中期以后，國(guó)家在實(shí)踐的基礎(chǔ)上對(duì)原有的醫(yī)療衛(wèi)生法律法規(guī)重新修訂，并根據(jù)新的需求制訂了一系列新的衛(wèi)生法律法規(guī)，加快了衛(wèi)生立法步伐，衛(wèi)生法制逐步完善。國(guó)家以傳染病防治法為綱構(gòu)筑的現(xiàn)代化衛(wèi)生防疫法律體系雖然較為完備，但面對(duì)突如其來的非典型肺炎、禽流感等公共衛(wèi)生事件，這一體系仍有缺漏之處，衛(wèi)生部、國(guó)務(wù)院于2003年緊急制定《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》來彌補(bǔ)1989年傳染病防治法之不足。2004年8月28日，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議表決通過了修訂后的《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》。該法在法定傳染病種方面，增加了傳染性非典型肺炎（SARS）、禽流感兩種，列入乙類;在疫情通報(bào)制度方面，規(guī)定傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門負(fù)責(zé)向社會(huì)發(fā)布傳染病疫情信息，隱瞞、謊報(bào)、緩報(bào)者將受懲處;在疫情控制方面，有關(guān)規(guī)定則更加具體等。到2008年，國(guó)家已經(jīng)頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》《中華人民共和國(guó)母嬰保健法》等10部衛(wèi)生法律，《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等37部衛(wèi)生行政法規(guī)和《處方管理辦法》等180余件部門規(guī)章，組織制訂了18000余項(xiàng)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，形成了比較完善的衛(wèi)生法制體系。全國(guó)還有98.3%的市（地）和96%的縣（區(qū)）建立了衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，綜合執(zhí)法能力不斷提高，依法行政能力不斷增強(qiáng)，切實(shí)維護(hù)了公眾健康權(quán)益。至此，較為完備的衛(wèi)生防疫制度及衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督制度等相關(guān)的配套制度已基本上建立健全。

總之，新中國(guó)的衛(wèi)生防疫制度經(jīng)歷了新中國(guó)初期的嘗試與探索、改革開放以來的改革與重構(gòu)，才得以逐步建立、健全，它對(duì)中國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生制度的發(fā)展、急慢性傳染病的防治、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的均等化、國(guó)家衛(wèi)生面貌的改觀等都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。衛(wèi)生防疫制度的建構(gòu)是一個(gè)漸進(jìn)性的過程，更不可能一勞永逸。但是一旦具備了法制化的基礎(chǔ)，這一制度就能靈活應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的新情況、新問題。因此，國(guó)家應(yīng)不遺余力地推進(jìn)衛(wèi)生防疫的制度化進(jìn)程。

二、新中國(guó)合作醫(yī)療制度的緣起、擴(kuò)散和發(fā)展

作為國(guó)家衛(wèi)生防疫制度的重要組成部分，這一制度起源于陜甘寧邊區(qū)初創(chuàng)的醫(yī)療合作社。早在1938年，陜甘寧邊區(qū)政府民政廳為解決藥物缺乏、軍民看病難的難題，便領(lǐng)導(dǎo)建立了由西北局保健委員會(huì)及民政廳投資的第一個(gè)醫(yī)救并舉的機(jī)構(gòu)——保健藥社;后為防治時(shí)疫、反對(duì)封建迷信，邊區(qū)政府和延安市政府還應(yīng)群眾要求又籌建了民辦公助的衛(wèi)生合作社，其建立和運(yùn)作機(jī)制已具備了合作醫(yī)療制度的一些基本特征，為以后合作醫(yī)療制度的發(fā)展做好了鋪墊。

1.合作醫(yī)療制度的基層探索

新中國(guó)成立以后，在東北人民政府衛(wèi)生部的倡導(dǎo)下，東北大行政區(qū)首先開展了建立農(nóng)村衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)縣（區(qū)）的工作，全區(qū)6個(gè)省共建立了40個(gè)衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)縣。在這些實(shí)驗(yàn)縣的區(qū)一級(jí)，各地根據(jù)經(jīng)濟(jì)情況試辦了不少公營(yíng)、公私合營(yíng)、合作社營(yíng)或群眾集資的區(qū)衛(wèi)生所，衛(wèi)生部還積極提倡把散在的個(gè)體開業(yè)的醫(yī)務(wù)人員組織起來成立私人合作性質(zhì)的聯(lián)合診所。截至1952年，東北大行政區(qū)的40個(gè)衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)縣共建立了146所區(qū)衛(wèi)生所，其中公有制的51所，聯(lián)合診所性質(zhì)的95所。1950年初，上海市南匯縣坦直鄉(xiāng)人民診療所規(guī)定本地區(qū)農(nóng)民每戶每月可交大米3斤（每3人作一戶）作為醫(yī)藥費(fèi)用，凡參加者一律免費(fèi)就診。該診療所其后雖因經(jīng)驗(yàn)不足、籌資困難等因素而停辦，但其群眾性的合作醫(yī)療性質(zhì)亦是農(nóng)村合作醫(yī)療在這一地區(qū)的初次嘗試。1951年5月召開的全國(guó)醫(yī)政工作會(huì)議，肯定了組織私人開業(yè)醫(yī)生舉辦聯(lián)合診所的經(jīng)驗(yàn)。河北省通縣鄉(xiāng)村衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)區(qū)積極響應(yīng)，當(dāng)即在該縣一區(qū)丁各莊試點(diǎn)，成立了第一個(gè)農(nóng)村聯(lián)合診所。這個(gè)經(jīng)驗(yàn)很快在全縣推廣，當(dāng)年就建立了19所。到了1954年，通縣私人開業(yè)醫(yī)務(wù)人員自愿組成的聯(lián)合診所的總數(shù)發(fā)展到40余所。這些具有合作醫(yī)療性質(zhì)的實(shí)踐，由人民群眾的自發(fā)到新政府的積極引導(dǎo)和推廣，其改變農(nóng)村地區(qū)衛(wèi)生防疫落后面貌的作用和影響日益凸顯，為其向合作醫(yī)療制度的成功轉(zhuǎn)型奠定了基礎(chǔ)。

隨著農(nóng)業(yè)合作化高潮的到來，“生產(chǎn)、資金、農(nóng)具、技術(shù)上的互助合作啟發(fā)農(nóng)民把互助合作擴(kuò)大到醫(yī)療融資領(lǐng)域”，與聯(lián)合診所相適應(yīng)的私有經(jīng)濟(jì)逐漸被集體經(jīng)濟(jì)所取代，聯(lián)合診所的根基動(dòng)搖，再加上經(jīng)營(yíng)不善、問題暴露，農(nóng)民群眾又開始了新的探索和嘗試。如1953年成立的山西省高平縣米山鄉(xiāng)聯(lián)合診所在開展防病治病、滿足農(nóng)民群眾的醫(yī)藥需求方面曾起了重要作用，但因經(jīng)營(yíng)不善、病人減少，該診所1954年即出現(xiàn)嚴(yán)重虧損，陷入困境。這時(shí)，高平縣米山、南竹莊、下馮莊的18個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的農(nóng)民群眾為了更好地解決防病治病問題，紛紛要求“聯(lián)合起來自己辦個(gè)保健站”。這一要求得到了縣、鄉(xiāng)黨政領(lǐng)導(dǎo)的支持。經(jīng)過一段時(shí)間的籌備，米山鄉(xiāng)聯(lián)合保健站于當(dāng)年5月1日正式宣告成立。該保健站的建站資金主要有三個(gè)來源：一是將原聯(lián)合診所資財(cái)?shù)乃接胁糠郑侠碜鲀r(jià)，半年內(nèi)還清，公有部分轉(zhuǎn)入保健站使用;二是由18個(gè)農(nóng)業(yè)社的每個(gè)社員每年出保健費(fèi)5角，其中3角由農(nóng)業(yè)社公積金統(tǒng)一支付，另外2角折合成勞動(dòng)工分在年終分配時(shí)扣除;三是農(nóng)業(yè)社的公益金也適當(dāng)給予支持。保健站的工作任務(wù)是貫徹預(yù)防為主的方針，堅(jiān)持防治結(jié)合，積極開展群眾性衛(wèi)生保健工作，防治各種傳染病、多發(fā)病，為社員群眾健康和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)。

2.合作醫(yī)療制度的全國(guó)擴(kuò)散

米山鄉(xiāng)聯(lián)合保健站模式一經(jīng)誕生，就受到了山西省委、省政府和衛(wèi)生部以及國(guó)務(wù)院文教辦的高度重視。當(dāng)年11月，衛(wèi)生部、國(guó)務(wù)院文教辦和山西省衛(wèi)生廳組成了由衛(wèi)生部黨組書記、常務(wù)副部長(zhǎng)徐運(yùn)北帶隊(duì)的6人調(diào)查組，他們經(jīng)過調(diào)研，充分肯定了這種辦醫(yī)形式，并將米山鄉(xiāng)依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和社員群眾出保健費(fèi)而享受醫(yī)療保健費(fèi)減免的辦法定名為集體保健醫(yī)療制度。是年，山西、河南、河北、湖南、貴州、山東和上海等省市的一些農(nóng)村地區(qū)也出現(xiàn)了一批由農(nóng)業(yè)合作社舉辦的保健站和醫(yī)療站。⑤雖然這一時(shí)期不同地區(qū)的叫法不一，融資比例也不盡相同，但這種以集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，集體與個(gè)人結(jié)合互助的醫(yī)療制度就是真正意義上的合作醫(yī)療制度。

1958年以后，剛興起的合作醫(yī)療制度被迅速推向全國(guó)，廣大農(nóng)村地區(qū)掀起了一股興辦合作醫(yī)療的熱潮。其中比較典型的是山西省稷山縣太陽村的合作醫(yī)療。該村參加合作醫(yī)療的社員每人每年交納兩元錢的合作醫(yī)療費(fèi)（五保戶由社隊(duì)給付），社隊(duì)也從公益金中安排合作醫(yī)療補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)予以補(bǔ)貼。這就使疾病防治和社員健康有了較好的保障。太陽村保健站主動(dòng)服務(wù)到每家每戶，并為每家每戶建立了健康檔案，深受太陽村村民好評(píng)。由于稷山縣在開展合作醫(yī)療方面成績(jī)突出，1959年11月衛(wèi)生部在該縣召開了全國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生工作會(huì)議，會(huì)議向黨中央的報(bào)告附有《關(guān)于人民公社衛(wèi)生工作幾個(gè)問題的意見》，提出目前“以實(shí)行人民公社社員集體保健醫(yī)療制度為宜”。其要點(diǎn)是：社員每年交納一定的保健費(fèi);看病時(shí)只交藥費(fèi)或掛號(hào)費(fèi);由公社、大隊(duì)的公益金中補(bǔ)助一部分。具體作法各地可根據(jù)當(dāng)?shù)貤l件制定。1965年6月26日，毛澤東“把醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點(diǎn)放到農(nóng)村去”的指示發(fā)出后，一時(shí)間“上山下鄉(xiāng)”的熱潮興起，醫(yī)療衛(wèi)生資源開始向農(nóng)村傾斜，有力地推動(dòng)了合作醫(yī)療制度的發(fā)展。其后由于政治運(yùn)動(dòng)的因素，合作醫(yī)療制度的健全與完善較為舒緩，甚而陷于停滯狀態(tài)。

3.合作醫(yī)療制度的規(guī)范發(fā)展

1978年3月第五屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：“勞動(dòng)者在年老、生病或喪失勞動(dòng)能力的時(shí)候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，國(guó)家逐步發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、公費(fèi)醫(yī)療和合作醫(yī)療等事業(yè)，以保證勞動(dòng)者享受這種權(quán)利”。根據(jù)憲法精神和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部于1979年12月共同制定并聯(lián)合下發(fā)了《農(nóng)村合作醫(yī)療章程（試行草案）》。《章程》指出農(nóng)村合作醫(yī)療是人民公社社員依靠集體力量，在自愿互助基礎(chǔ)上建立起來的一種社會(huì)主義性質(zhì)的醫(yī)療制度，是社員群眾的集體福利事業(yè);舉辦合作醫(yī)療的形式要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，經(jīng)社員群眾充分討論確定;合作醫(yī)療基金由參加合作醫(yī)療的個(gè)人和集體（公益金）籌集，具體金額應(yīng)根據(jù)需要和可能經(jīng)社員群眾討論決定;合作醫(yī)療基金主要用于社員的醫(yī)療費(fèi)等等。《農(nóng)村合作醫(yī)療章程》的頒布對(duì)合作醫(yī)療制度的發(fā)展具有重要意義。但此時(shí)與其相對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)體制正在悄悄地發(fā)生變化，合作醫(yī)療制度的重要支撐——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)力量逐漸削弱，相關(guān)的公共財(cái)政支持很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)難以到位。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，“合作醫(yī)療賴以生存的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)紛紛解體”，公共財(cái)政支付一時(shí)無法實(shí)現(xiàn)，1980年代初期以后“合作醫(yī)療開始大面積萎縮，瀕臨崩潰”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村合作醫(yī)療的覆蓋率由1970年代鼎盛時(shí)期的90%，1980年代猛降至10%以下，最低時(shí)覆蓋率只有5%左右。至此，農(nóng)民群眾又回到了自費(fèi)醫(yī)療的狀態(tài)。

4.合作醫(yī)療制度的改革與轉(zhuǎn)型

受改革開放前“平均主義”“大鍋飯”的分配方式的影響，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)缺乏積極性、沒有活力以及效率低下的問題日益凸顯。農(nóng)村合作醫(yī)療制度的改革與重構(gòu)較為遲緩。為了克服這一問題，國(guó)務(wù)院于1985年4月25日批轉(zhuǎn)了衛(wèi)生部《關(guān)于衛(wèi)生工作改革若干政策問題的報(bào)告》，提出中央和地方應(yīng)當(dāng)逐步增加衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)和投資;同時(shí)必須進(jìn)行改革，放寬政策，簡(jiǎn)政放權(quán)，多方集資，開闊發(fā)展衛(wèi)生事業(yè)的路子，把衛(wèi)生工作搞活。據(jù)此，政府部門將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論引入了醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)領(lǐng)域，有效調(diào)動(dòng)了醫(yī)療機(jī)構(gòu)與醫(yī)務(wù)人員的積極性和創(chuàng)造性，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的供需矛盾有了很大程度的緩解。但也由此導(dǎo)致“衛(wèi)生公共事業(yè)變成了衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)，政府投入逐漸減少，提出了對(duì)醫(yī)療預(yù)防保健機(jī)構(gòu)斷奶、斷糧的口號(hào)，致使衛(wèi)生防疫工作舉步維艱，生存與發(fā)展的矛盾使衛(wèi)生服務(wù)組織陷入‘既要馬兒跑，又想馬兒不吃草的怪圈。”受此影響，到1989年，全國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療的覆蓋率跌至4.8%，鄉(xiāng)衛(wèi)生院總數(shù)為47523個(gè)，比1984年下降8026個(gè)，下降14%;1985年，村級(jí)衛(wèi)生員還有65萬人，到1989年已經(jīng)減少到9萬人。農(nóng)村衛(wèi)生院、衛(wèi)生防疫隊(duì)伍受到較大影響。經(jīng)過中央和各省市1990年代初以來的反復(fù)宣傳、號(hào)召，合作醫(yī)療出現(xiàn)了重建的趨勢(shì)，但總的來講進(jìn)展十分緩慢，覆蓋農(nóng)村人口還不足10%。2002年以后，黨和政府再度發(fā)力，下定決心探索農(nóng)村合作醫(yī)療的新模式。2002年10月19日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，要求各級(jí)政府積極組織引導(dǎo)農(nóng)民建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，重點(diǎn)解決農(nóng)民因患傳染病、地方病等大病而出現(xiàn)的因病致貧、返貧問題。之后經(jīng)過多地政策試點(diǎn)和調(diào)整，到2010年，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度基本覆蓋農(nóng)村居民。這是中央第一次系統(tǒng)地提出并建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，實(shí)現(xiàn)了合作醫(yī)療在新的時(shí)代背景下的轉(zhuǎn)型與升級(jí)，且一直持續(xù)至今。

三、衛(wèi)生防疫制度和合作醫(yī)療制度的協(xié)同

演進(jìn)及其歷史鏡鑒

新中國(guó)的衛(wèi)生防疫制度和合作醫(yī)療制度的協(xié)同演進(jìn)對(duì)中國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生制度的發(fā)展、急慢性傳染病的防治、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的均等化、國(guó)家衛(wèi)生面貌的改觀等都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

1.衛(wèi)生防疫制度：傳染病應(yīng)急防控情景下的國(guó)家行動(dòng)

新中國(guó)成立以后，衛(wèi)生防疫制度因其與政治、社會(huì)的密切關(guān)系，總是作為醫(yī)療衛(wèi)生制度的先導(dǎo)首先建立起來，在醫(yī)療衛(wèi)生制度的全面建設(shè)中起著重要的引領(lǐng)作用。以《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》的立法為例，新中國(guó)初期衛(wèi)生法律體系還沒建立起來，新政府就根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)制訂了一些具有時(shí)效性的衛(wèi)生政策指導(dǎo)防治時(shí)疫的工作。1955年7月5日衛(wèi)生部《傳染病管理辦法》雖指出“前有各地自行制定的傳染病管理?xiàng)l例或辦法等與本辦法有抵觸的應(yīng)即廢止”，卻還允許各地根據(jù)實(shí)際情況制定實(shí)施細(xì)則向衛(wèi)生部備案，這既給了地方一定的自主權(quán)，又確保了法令統(tǒng)一。1956年和1957年衛(wèi)生部又根據(jù)新情況先后對(duì)上述辦法加以補(bǔ)充。1978年為恢復(fù)被十年“文革”打亂的傳染病防治秩序，國(guó)務(wù)院在1955年《傳染病管理辦法》基礎(chǔ)上頒布了《急性傳染病管理?xiàng)l例》;1989年2月、2004年8月全國(guó)人大常委會(huì)又先后修訂《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》，增列傳染性非典型肺炎（SARS）、禽流感為乙類傳染病，增加了保護(hù)個(gè)人權(quán)益的條款。所以，衛(wèi)生防疫制度的建立與健全為醫(yī)療衛(wèi)生制度的全面發(fā)展與完善積累了經(jīng)驗(yàn)。

事實(shí)上，這一演進(jìn)歷程更多地展現(xiàn)出具有頂層設(shè)計(jì)性質(zhì)的國(guó)家行動(dòng)。原因在于新中國(guó)初期面臨的傳染病應(yīng)急防控壓力。正如時(shí)任衛(wèi)生部部長(zhǎng)李德全所述：“天花、麻疹、斑疹傷寒、回歸熱、黑熱病等幾乎遍及全國(guó)”，它們?cè)斐擅磕?0‰的人口死亡，而其中半數(shù)以上是死于可以預(yù)防的傳染病。傳染病防控的突發(fā)性、復(fù)雜性和不確定性亟需國(guó)家推動(dòng)衛(wèi)生防疫的制度建設(shè)，唯此才能為后續(xù)的組織動(dòng)員和防疫行動(dòng)提供制度保障。傳染病的突發(fā)性亟需國(guó)家協(xié)調(diào)才能在第一時(shí)間啟動(dòng)跨越行政區(qū)劃、部門、軍地、政社邊界的協(xié)同抗疫行動(dòng);傳染病的復(fù)雜性體現(xiàn)在防控控制傳染源、切斷傳播渠道所需要的國(guó)家統(tǒng)一指揮;傳染病的不確定性則需要國(guó)家統(tǒng)籌、整合研發(fā)力量開展傳染病防控攻關(guān)，通過專家咨詢、全面的流行病調(diào)查為傳染病防控決策提供支持。這些國(guó)家行動(dòng)的開展建立在完善的衛(wèi)生防疫制度的基礎(chǔ)上。

國(guó)家衛(wèi)生防疫制度的演進(jìn)是國(guó)家遵循傳染病防控一般規(guī)律而做出的動(dòng)態(tài)調(diào)整。傳染病的防控防治建立在國(guó)家對(duì)傳染病自身發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)上。除了突發(fā)性、復(fù)雜性和不確定性外，傳染病防控面臨的最大問題是傳染的跨地域特性與防控的屬地管理特性問的矛盾和沖突。任何一個(gè)地方屬地管理責(zé)任的松懈或懈怠都可能導(dǎo)致全局性的蔓延。與衛(wèi)生防疫制度相配套的發(fā)揮高位指揮、協(xié)調(diào)作用的領(lǐng)導(dǎo)小組成為解決突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中協(xié)調(diào)性困境的主要做法;因此，國(guó)家通過衛(wèi)生防疫制度旨在確定衛(wèi)生防疫的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和不同情境下的應(yīng)急響應(yīng)。衛(wèi)生防疫制度是國(guó)家衛(wèi)生防疫事業(yè)健康發(fā)展的制度基礎(chǔ)，它為衛(wèi)生防疫工作的有序高效開展提供了長(zhǎng)效機(jī)制，它的制訂、施行、改革、重構(gòu)以至廢除都是以維護(hù)人民群眾的生命健康權(quán)益為中心，旨在提高廣大人民群眾的身體及健康素質(zhì)。這是中國(guó)衛(wèi)生防疫制度演進(jìn)過程中不變的底色。

2.合作醫(yī)療制度：傳染病防控能力不足情景下的合作生產(chǎn)

新中國(guó)成立后，盡管國(guó)家對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的支持力度很大，但對(duì)于初期傳染病防控及常態(tài)衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展來說，國(guó)家財(cái)力有限是不容回避的困境。合作醫(yī)療制度建設(shè)的情景是當(dāng)時(shí)傳染病防治的基層執(zhí)行面臨的防控能力、資源不足的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。合作醫(yī)療制度以及適用于農(nóng)村地區(qū)的赤腳醫(yī)生制度是黨和政府受農(nóng)民集體辦醫(yī)的啟發(fā)逐步推廣、建立的，惠及占當(dāng)時(shí)總?cè)丝?0%的廣大農(nóng)民的具有集體福利性質(zhì)的制度，也是人民政府致力于改變當(dāng)時(shí)落后的疫病和死亡威脅情況，開始公平地將當(dāng)時(shí)并不十分完備的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)提供給每一位普通人民的一大創(chuàng)舉。合作醫(yī)療制度的演進(jìn)歷程呈現(xiàn)出典型的基層探索特征，并隨合作社制度變革而演變，進(jìn)而作為經(jīng)驗(yàn)被國(guó)家識(shí)別、推廣開來，為衛(wèi)生防疫制度的實(shí)施奠定了資源整合基礎(chǔ)，一定程度上解決了制約當(dāng)時(shí)情景下國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)存在的諸多難題。

合作醫(yī)療的推行還有利于農(nóng)村地區(qū)疫病防治工作的有效開展。如1970年代貴州省道真縣絲蟲病的防治。該病是道真縣多年來的一種常見病、多發(fā)病。為了查明這種病的發(fā)病情況，1971—1976年該縣96%的大隊(duì)辦起了合作醫(yī)療，培養(yǎng)了一支有600多人的赤腳醫(yī)生隊(duì)伍，對(duì)全縣50000多戶社員普查普治了3遍，有2/3的地區(qū)還普查普治4遍以上。由于防治工作抓得緊，道真縣絲蟲病發(fā)病率大幅下降，全縣44個(gè)公社有29個(gè)公社在1970年代中期前后基本消滅絲蟲病。合作醫(yī)療的最重要的一個(gè)作用就是依靠集體的力量互助互濟(jì)，解決因病致貧的難題。據(jù)山東省昌濰地區(qū)艾山公社大王家和宋家兩個(gè)大隊(duì)調(diào)查，1976年參加合作醫(yī)療的共306戶1412人，經(jīng)合作醫(yī)療治過病的占97%。因病向集體借支負(fù)債的基本沒有。雖然1980年代以后合作醫(yī)療一度趨向崩潰，某些疾病也有回升現(xiàn)象，但在2002年以后隨著國(guó)家的重視和配套改革的推進(jìn)，合作醫(yī)療重振雄風(fēng)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療的施行在一定程度上實(shí)現(xiàn)了人民群眾共享改革開放成果的宏愿。

新中國(guó)成立后的合作醫(yī)療制度在籌資模式上逐漸定型為“國(guó)家出一部分，集體承擔(dān)一部分，個(gè)人負(fù)擔(dān)一部分”，符合典型的合作生產(chǎn)特征。合作醫(yī)療制度的逐步完善、改革和重構(gòu)為衛(wèi)生防疫過程中國(guó)家、集體、個(gè)體圍繞疫情防控的合作生產(chǎn)奠定資源基礎(chǔ)。合作醫(yī)療是農(nóng)民群眾首創(chuàng)的、在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下加以鞏固和推廣的、有效針對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)缺醫(yī)少藥現(xiàn)象的衛(wèi)生防病制度。自新中國(guó)成立以來到改革開放早期，其在防病治病、維護(hù)執(zhí)政黨的合法性和鞏固新生政權(quán)方面發(fā)揮了不可替代的作用，是衛(wèi)生防疫制度建設(shè)的杰出成就之一。盡管當(dāng)時(shí)的合作醫(yī)療制度在不同地區(qū)的籌資模式和保障水平存在較大差異，但這恰恰是因地制宜的基層探索的制度活力所在，也是傳染病疫情防控所需醫(yī)療資源不足、不平衡的約束下的理性選擇。經(jīng)過改革與重構(gòu)，較為完備的醫(yī)療衛(wèi)生法律體系已經(jīng)建成，科學(xué)的防病治病機(jī)制得以形成，多種急慢性傳染病得到有效控制;合作醫(yī)療在新農(nóng)村建設(shè)中又獲得了新的生機(jī)與活力，農(nóng)民醫(yī)療服務(wù)有了基本的保障，初步排除了影響國(guó)家安定團(tuán)結(jié)的一個(gè)隱患，在人民群眾中樹立起了黨和政府的新形象。

3.國(guó)家衛(wèi)生防疫制度建設(shè)中的制度協(xié)同演化及其歷史鏡鑒

考察新中國(guó)成立后的國(guó)家衛(wèi)生防疫制度建設(shè)問題，不能僅僅關(guān)注衛(wèi)生防疫制度本身，還應(yīng)該將其置于制度間關(guān)系的視角。一方面，制度建設(shè)隨情景變化而做出的動(dòng)態(tài)調(diào)整是傳染病防控的應(yīng)有之義。傳染病防控的復(fù)雜性也需要制度建設(shè)不斷趨于完善。在此過程中制度動(dòng)態(tài)調(diào)整不可避免地會(huì)與之前已經(jīng)彼此磨合好的制度形成新的沖突需要調(diào)適。另一方面，制度建設(shè)并不能自然地解決問題，實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。制度執(zhí)行面臨著其他制度的制約，也需要其他制度的協(xié)同。從這兩個(gè)方面出發(fā)，衛(wèi)生防疫制度一方面需要合作醫(yī)療制度及其他相關(guān)制度的配套改革;另一方面合作醫(yī)療制度的發(fā)展也需要衛(wèi)生防疫制度的協(xié)同演進(jìn)。通過對(duì)衛(wèi)生防疫制度與合作醫(yī)療制度的制度史梳理發(fā)現(xiàn)：二者的協(xié)同演化特征明顯，并產(chǎn)生了較為顯著的成效。尤其是新中國(guó)成立初期，各種急慢性傳染病、寄生蟲病及其他地方病等發(fā)生與蔓延的情況逐步降低甚而絕跡。鼠疫、天花、斑疹傷寒、回歸熱、黑熱病、鉤蟲病、血吸蟲病等得到了有效控制。改革開放以后，旨在運(yùn)用市場(chǎng)化手段提高醫(yī)療資源配置效率的醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，使得原有合作醫(yī)療制度和衛(wèi)生防疫制度的協(xié)同演化處于中斷停滯狀態(tài)。這恰恰從反面驗(yàn)證了市場(chǎng)化導(dǎo)向的醫(yī)療體制改革難以推動(dòng)衛(wèi)生防疫制度和合作醫(yī)療的協(xié)同演化。2003年SARS后，公共衛(wèi)生防疫工作重新受到高度重視，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度也得以轉(zhuǎn)型重建，并在后續(xù)的改革中逐步優(yōu)化。時(shí)至今天，國(guó)家以合作醫(yī)療制度為依托，及時(shí)調(diào)整醫(yī)保政策，明確確診和疑似患者醫(yī)療保障策略，對(duì)確診和疑似患者實(shí)行“先救治，后結(jié)算”，且為當(dāng)下新冠病毒感染者提供無差別的免費(fèi)救治政策等，無不彰顯出中國(guó)特色社會(huì)主義制度的巨大優(yōu)勢(shì)。

但是，不同制度的演進(jìn)邏輯有所不同。比如本文考察的衛(wèi)生防疫制度的演進(jìn)邏輯更多地需要遵循傳染病防控的一般規(guī)律，而合作醫(yī)療制度的演進(jìn)邏輯則呈現(xiàn)出其制度建設(shè)隨政治、社會(huì)情境變化的復(fù)雜性。通過梳理國(guó)家衛(wèi)生防疫制度和合作醫(yī)療制度的演進(jìn)歷程，可以發(fā)現(xiàn)：國(guó)家衛(wèi)生防疫制度演化的路徑更多地表現(xiàn)為國(guó)家行動(dòng)遵循傳染病防控一般規(guī)律的動(dòng)態(tài)歷程，而合作醫(yī)療制度的演進(jìn)則緣起于基層為了解決衛(wèi)生防疫實(shí)際困難而開展的探索。合作互助性質(zhì)的基層探索順應(yīng)當(dāng)時(shí)合作社制度的總體態(tài)勢(shì)得以發(fā)展，并獲得國(guó)家的認(rèn)可和推廣。因此，合作醫(yī)療制度的演進(jìn)融合了基層社會(huì)自發(fā)探索和國(guó)家識(shí)別推廣的邏輯，為不同制度情景下保障衛(wèi)生防疫制度執(zhí)行持續(xù)不斷地提供資源支持。

由此觀之，理順制度問關(guān)系是保障制度形成合力的關(guān)鍵。對(duì)于國(guó)家建設(shè)而言，制度體系的相容問題至關(guān)重要。制度問的協(xié)同演化實(shí)質(zhì)上是，只要把握和平衡好了制度演進(jìn)與舊制度的相容問題，也就把握和平衡好了不同制度之間的相容問題。梳理新中國(guó)衛(wèi)生防疫制度和合作醫(yī)療制度的協(xié)同演化，為理解制度體系的相容問題提供了啟示。第一，堅(jiān)持以人民生命和健康為中心是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家衛(wèi)生防疫制度建設(shè)一貫秉持的核心理念。這一理念為疏解兩個(gè)層面的制度相容問題奠定了價(jià)值基礎(chǔ)。第二，堅(jiān)持以適應(yīng)性治理為中心是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家衛(wèi)生防疫制度建設(shè)一貫秉持的方法論。這一方法論來自于中國(guó)共產(chǎn)黨自成立以來的革命實(shí)踐，也充分說明了在制度演化中解決制度相容問題并非一個(gè)完全可以預(yù)先設(shè)計(jì)出來的產(chǎn)物。尤其是對(duì)于復(fù)雜性、不確定性的傳染病防控問題，相關(guān)的制度演化及組織行動(dòng)無不是視情景而做出的適應(yīng)性行動(dòng)選擇。第三，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和基層探索的良性互動(dòng)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家衛(wèi)生防疫制度建設(shè)一貫秉持的治理之道。這一治理之道的核心是尊重群眾的首創(chuàng)精神，是踐行群眾路線的體現(xiàn)。頂層設(shè)計(jì)貴在把握一般規(guī)律，基層探索貴在支持地方因地制宜。第四，堅(jiān)持群防群控和合作生產(chǎn)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家衛(wèi)生防疫制度建設(shè)一貫秉持的運(yùn)行機(jī)制。不同時(shí)期衛(wèi)生防疫制度的實(shí)施都有賴于群防群控的人民戰(zhàn)、總體戰(zhàn)的運(yùn)行機(jī)制，合作醫(yī)療制度的實(shí)施方案更是體現(xiàn)出共建共治共享的合作生產(chǎn)運(yùn)行機(jī)制。上述四點(diǎn)構(gòu)成衛(wèi)生制度建設(shè)與其他制度相容并協(xié)同演化的四個(gè)基本遵循。

綜上所述，國(guó)家衛(wèi)生防疫制度的變遷過程，既是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民探索衛(wèi)生防疫現(xiàn)代化道路的過程，也是黨和政府與廣大群眾在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化過程中復(fù)雜互動(dòng)的一個(gè)側(cè)影。衛(wèi)生防疫制度的形成及其作用的發(fā)揮，往往要靠黨和政府以制度化為抓手的組織、動(dòng)員。本文著重從制度史的角度梳理了新中國(guó)衛(wèi)生防疫制度的變遷及其與合作醫(yī)療制度的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)不同制度問相容的四個(gè)基本遵循。當(dāng)前，在黨中央的統(tǒng)一部署下，中國(guó)的新冠病毒疫情防控工作已經(jīng)取得了階段性重要?jiǎng)倮＿@一勝利的取得離不開在衛(wèi)生防疫制度相關(guān)制度問相容的四個(gè)基本遵循。疫情防控是國(guó)家治理現(xiàn)代化的一場(chǎng)大考，完善衛(wèi)生防疫制度也需要以四個(gè)基本遵循為參照，在大考中發(fā)現(xiàn)短板和不足并逐步調(diào)整優(yōu)化。

責(zé)任編輯：黃曉軍