對信息化條件下國庫制度建設(shè)的思考

楊春梅

近年來，隨著國庫會計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）、國庫信息處理系統(tǒng)（TIPS）和國庫管理信息系統(tǒng)（TMIS）為核心的國家信息化建設(shè)的基本形成，國庫業(yè)務(wù)處理基本實(shí)現(xiàn)了預(yù)算收支資金實(shí)時(shí)到賬、國庫各項(xiàng)業(yè)務(wù)從手工到電子，數(shù)據(jù)從分散到集中管理、各系統(tǒng)間無縫鏈接，相關(guān)部門間信息共享等發(fā)展模式。但是，隨著國庫信息化建設(shè)的大力推進(jìn)，國庫業(yè)務(wù)處理的信息來源、業(yè)務(wù)處理流程、業(yè)務(wù)處理結(jié)果的存儲及應(yīng)用等都發(fā)生了巨大的改變，原有手工處理模式下建立的規(guī)章制度已經(jīng)不能完全適應(yīng)信息化建設(shè)變化要求，導(dǎo)致現(xiàn)行的一些制度存在盲點(diǎn)，不能有效涵蓋整個(gè)國庫管理的全過程。這些要求迫切需要對現(xiàn)行國庫制度進(jìn)行不斷完善。

一、信息化條件下國庫制度建設(shè)存在的主要問題

（一）國庫相關(guān)的法律法規(guī)中缺少對國庫業(yè)務(wù)信息化的管理規(guī)定，國庫信息化工作的法律保障不足，給國庫管理造成了一定難度

目前，國庫制度體系已日臻完善，形成了涵蓋國庫會計(jì)核算操作與管理、財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)、國庫統(tǒng)計(jì)分析、國債管理、國庫現(xiàn)金管理等全方位、多層次的國庫制度體系，這些規(guī)章制度為全面履行國庫服務(wù)與監(jiān)督管理職能提供了有效的規(guī)范和指導(dǎo)。但是，隨著國庫信息化建設(shè)的大力推進(jìn)，這些現(xiàn)有的法律法規(guī)部分條款已無法適應(yīng)當(dāng)前國庫信息化發(fā)展的需要?！吨腥A人民共和國國家金庫條例》（國發(fā){1985}55號）及《中華人民共和國國家金庫條例實(shí)施細(xì)則》（財(cái)預(yù){1989}68號）出臺時(shí)間是上世紀(jì)80年代中期，近30年來未進(jìn)行相應(yīng)的修訂，這些法律法規(guī)規(guī)定過于籠統(tǒng)，又沒有相應(yīng)的配套制度指導(dǎo)，對于現(xiàn)行信息化條件下的國庫業(yè)務(wù)處理、國庫監(jiān)督等電子信息化方面的管理存在制度上的空白，缺失法律保障。

（二）個(gè)別規(guī)章制度與國庫信息化的發(fā)展不配套

近幾年來，隨著國庫信息化的不斷發(fā)展，國庫規(guī)章制度也在不斷的修訂完善中，但個(gè)別制度仍滯后于國庫信息化的發(fā)展。如《國家金庫條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定“各級國庫對預(yù)算收入的劃分報(bào)解，原則上采取逐級劃分報(bào)解方法，支庫收納的中央預(yù)算收入和省級預(yù)算固定收入，可直接或經(jīng)中心支庫匯總后向分庫報(bào)解”，而現(xiàn)行國庫核算使用的TCBS系統(tǒng)與支付系統(tǒng)“一點(diǎn)接入，一點(diǎn)清算”，基層國庫不再通過層層報(bào)解的模式收納各級預(yù)算收入，財(cái)政資金的支撥也可以通過各級國庫直接辦理，但僅核算的操作規(guī)程、處理辦法明確了業(yè)務(wù)處理的流程，相關(guān)的制度未進(jìn)行相應(yīng)的修訂。

（三）現(xiàn)行國庫制度多為分散型制度，系統(tǒng)性不足

國庫信息化系統(tǒng)將國庫業(yè)務(wù)分割成一個(gè)個(gè)看似獨(dú)立實(shí)際上緊密聯(lián)接的各個(gè)系統(tǒng)，各系統(tǒng)有各自操作規(guī)程，都是以規(guī)范各自的系統(tǒng)操作為目的，有關(guān)國庫信息化建設(shè)的制度要求零星分布在各類制度中，如《國庫會計(jì)集中數(shù)據(jù)操作規(guī)程》《國庫會計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)業(yè)務(wù)處理辦法》《無記名國債及收款單兌付業(yè)務(wù)操作規(guī)程》等，這些規(guī)章制度，不僅存在一定的交叉和重疊，同時(shí)還具有局部性、零散性、連續(xù)性、系統(tǒng)性不足的特點(diǎn)，不利于業(yè)務(wù)發(fā)展需要。

（四）現(xiàn)行國庫制度中“內(nèi)多外少”

隨著國庫信息化的發(fā)展，國庫業(yè)務(wù)信息化涉及不同的聯(lián)網(wǎng)單位即參與者，包括財(cái)政、稅務(wù)、商業(yè)銀行以及軟件開發(fā)維護(hù)公司等眾多與國庫業(yè)務(wù)有密切聯(lián)系的單位，但目前人民銀行還沒有與相關(guān)聯(lián)網(wǎng)單位共同制定一套財(cái)稅庫銀的聯(lián)合監(jiān)管制度或監(jiān)管指引，用于統(tǒng)一規(guī)范參與單位的業(yè)務(wù)操作與管理。

（五）國庫信息技術(shù)管理方面的制度建設(shè)相對滯后

隨著國庫信息化建設(shè)的推進(jìn)，大部分業(yè)務(wù)操作都在各個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)中進(jìn)行操作處理，數(shù)據(jù)生成和存儲也由系統(tǒng)自動完成，因此系統(tǒng)安全是國庫信息化的首要目標(biāo)，但現(xiàn)行制度大部分是在非信息化聯(lián)網(wǎng)條件下制定的，制度規(guī)范不全面，內(nèi)容比較片面單一，國庫信息化缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的依據(jù)和準(zhǔn)則，一定程度上使國庫業(yè)務(wù)的信息技術(shù)運(yùn)用存在制度盲區(qū);影響到國庫信息化建設(shè)全局。

二、完善信息化條件下現(xiàn)行國庫制度建設(shè)的建議與對策

（一）推進(jìn)國庫立法工作建設(shè)，健全國庫管理法制體系

一是完善國庫法規(guī)體系。應(yīng)對原有的國庫法規(guī)和制度進(jìn)行梳理，在《人民銀行法》《預(yù)算法》的法律框架下，根據(jù)金融、財(cái)稅體制改革和國庫管理工作中的新情況，積極參與修訂《國家金庫條例》以及《實(shí)施細(xì)則》等法規(guī)制度，為構(gòu)建全面、科學(xué)、明晰而準(zhǔn)確的國庫管理體系提供強(qiáng)有力的法規(guī)保障。二是積極探索和研究，從法律層面上明確國庫性質(zhì)、職權(quán)義務(wù)和法律責(zé)任，保障國庫依法履職的獨(dú)立性和權(quán)威性，鞏固國庫在經(jīng)濟(jì)社會中的法律地位。

（二）根據(jù)信息化發(fā)展需要對現(xiàn)行部分國庫制度實(shí)行動態(tài)完善

一是在做好國庫信息化建設(shè)、國庫業(yè)務(wù)發(fā)展和創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，及時(shí)制定相關(guān)配套制度，為信息化建設(shè)、業(yè)務(wù)發(fā)展提供制度支持，確保新業(yè)務(wù)規(guī)范有序開展。二是對國庫制度的科學(xué)性和有效性進(jìn)行動態(tài)評估，按照“制度全覆蓋、操作無盲區(qū)”的原則，對各項(xiàng)內(nèi)控制度和業(yè)務(wù)操作規(guī)程定期進(jìn)行梳理排查，查漏補(bǔ)缺，清理各項(xiàng)制度中與實(shí)際業(yè)務(wù)不相符的內(nèi)容，使國庫制度覆蓋國庫業(yè)務(wù)處理的各環(huán)節(jié)，進(jìn)一步建立健全適應(yīng)新形勢、涵蓋新業(yè)務(wù)，具有較強(qiáng)操作性的國庫制度體系，規(guī)范國庫資金運(yùn)行。三是建立科學(xué)高效的內(nèi)控管理機(jī)制，通過采取國庫業(yè)務(wù)現(xiàn)場檢查、風(fēng)險(xiǎn)評估、考核、跟蹤問責(zé)等多種方式確保各項(xiàng)制度執(zhí)行到位，提高國庫制度的可操作性和適用性。

（三）健全國庫監(jiān)管制度體系，提升國庫全面履職水平

結(jié)合國庫信息化發(fā)展趨勢，研究制定提升國庫全面履職的規(guī)章制度，建立健全國庫監(jiān)管法規(guī)制度體系，在法律法規(guī)層面明確國庫監(jiān)管權(quán)，明確國庫發(fā)揮監(jiān)督職能的方式、方法、操作流程，分類別細(xì)化對財(cái)政、征收機(jī)關(guān)、代理銀行等部門監(jiān)督責(zé)任，構(gòu)建各行其事、各負(fù)其責(zé)、相互協(xié)作、管理高效的新型經(jīng)理國庫體制，努力營造一個(gè)與信息化國庫相適應(yīng)的法律環(huán)境，真正做到有法可依、有章可循，保障國庫各項(xiàng)業(yè)務(wù)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（四）建立國庫信息化系統(tǒng)管理制度，填補(bǔ)制度“真空”

要制定國庫業(yè)務(wù)信息化綱領(lǐng)性的管理制度，從國庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)相關(guān)的數(shù)據(jù)庫管理、網(wǎng)絡(luò)安全、業(yè)務(wù)應(yīng)用、系統(tǒng)維護(hù)和病毒防治、應(yīng)急管理、災(zāi)備系統(tǒng)建設(shè)等方面建立一套完備的系統(tǒng)管理制度來規(guī)范國庫硬軟件的管理，以保證用于國庫業(yè)務(wù)操作的軟件系統(tǒng)、硬件設(shè)備等的正常狀態(tài)及安全運(yùn)行，并在國庫信息化基本制度的框架下根據(jù)國庫業(yè)務(wù)種類的不同特點(diǎn)制定相關(guān)的操作規(guī)程。