從運(yùn)動(dòng)式到合力式：我國(guó)基層執(zhí)法的演進(jìn)路徑

張照

一、問題提出

2020年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)出鼓勵(lì)地?cái)偨?jīng)濟(jì)的號(hào)召，一時(shí)間各種擺攤經(jīng)營(yíng)重回人們的視野，而對(duì)于這種經(jīng)營(yíng)方式的管理也引發(fā)新的討論熱潮。那么，自包含商販管理在內(nèi)的基層執(zhí)法活動(dòng)從誕生發(fā)展到現(xiàn)在呈現(xiàn)出怎樣的演進(jìn)路徑？通過梳理這一不斷優(yōu)化的進(jìn)程，無(wú)疑可以為現(xiàn)階段的熱點(diǎn)問題提供一定的理論思考，回應(yīng)如何更好的管理包括地?cái)偨?jīng)營(yíng)在內(nèi)的各種執(zhí)法活動(dòng)，以期為相關(guān)治理手段的選擇、優(yōu)化提供一定參考。

二、從運(yùn)動(dòng)式到合力式：基層執(zhí)法的演進(jìn)路徑

（一）運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法

運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的出現(xiàn)多是地方政府的自利訴求所致。基層執(zhí)法的相關(guān)活動(dòng)中，地方政府基于政績(jī)追求，通常選擇最有利于考核、量化的活動(dòng)^[1]，以實(shí)現(xiàn)職業(yè)生涯的晉升，為此地方政府將自身意志作為強(qiáng)化執(zhí)法人員的行為動(dòng)力^[2]。這使得執(zhí)法者以上級(jí)指令為主、活動(dòng)期間擱置常規(guī)法律，任務(wù)通過成立短期運(yùn)作的專門機(jī)構(gòu)完成^[3]，上級(jí)出于政績(jī)動(dòng)機(jī)給予下級(jí)執(zhí)行壓力，達(dá)成結(jié)果的導(dǎo)向忽視法治^[4]，更直觀的政績(jī)需要覆蓋了問題解決的訴求^{[5] [6]}，社會(huì)訴求多被忽視。

這種執(zhí)法方式使得握有轄區(qū)內(nèi)資源的地方政府可以據(jù)此實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。但中央意欲推進(jìn)的任務(wù)實(shí)際在短期、形式化的活動(dòng)中被忽視或扭曲執(zhí)行^[7]。由此引發(fā)的社會(huì)不滿妨礙了后續(xù)的政策落實(shí)過程^[8]。確保國(guó)家意志的貫徹和落實(shí)需要將臨時(shí)性任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)槌Ｒ?guī)化活動(dòng)，額外依托穩(wěn)定的組織，持續(xù)的處理相關(guān)社會(huì)問題。由此將運(yùn)動(dòng)式轉(zhuǎn)為制度式的執(zhí)法成為一種選擇。

（二）制度式執(zhí)法

制度式執(zhí)法表現(xiàn)為政策制定中執(zhí)法任務(wù)以固定的形式保留，擺脫地方政府政績(jī)偏好的左右，執(zhí)行中法治化傾向加強(qiáng)^[9]。現(xiàn)實(shí)的執(zhí)法活動(dòng)中，在黨政整合的作用下^[10]地方政府逐漸將短期整治行動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)法系統(tǒng)的專職活動(dòng)，不隨地方精英的調(diào)整而擱置^[11]。為之設(shè)立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)配置人員，同時(shí)明晰法規(guī)章程、規(guī)范執(zhí)行程序。上述措施表明執(zhí)法組織自身法治化增強(qiáng)，國(guó)家意志得到進(jìn)一步的落實(shí)。

但是法治化增強(qiáng)仍舊不能保證國(guó)家目標(biāo)完全得到實(shí)現(xiàn)。政府實(shí)現(xiàn)自己的意志還需要獲得社會(huì)的認(rèn)同與配合。但實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)仍有困境。首先，原初政策的制定中公民參與的缺少使得具體政策難以與社會(huì)需要精準(zhǔn)對(duì)接^[12];其次，后續(xù)的政策調(diào)整中社會(huì)訴求在組織傳遞中居于弱勢(shì)地位，進(jìn)一步妨礙了社會(huì)意愿加入到相關(guān)活動(dòng)中^[13]。此外，執(zhí)法活動(dòng)最終的監(jiān)督與考核權(quán)仍在上級(jí)，這使得使執(zhí)法人員傾向于對(duì)上負(fù)責(zé)缺少社會(huì)回應(yīng)。監(jiān)督在上也因組織層級(jí)繁多增加了監(jiān)控成本、降低監(jiān)督力度，失范行為仍舊存在^[14]。這些可能的情況進(jìn)一步加劇社會(huì)不滿^[15]妨礙政策落實(shí)。這些挑戰(zhàn)需要國(guó)家法治化的前提下增強(qiáng)回應(yīng)性，以獲得社會(huì)的認(rèn)可和配合。由組織引導(dǎo)、政社共治的執(zhí)法方式出現(xiàn)，執(zhí)法由制度式邁向合力式。

（三）合力式執(zhí)法

這種執(zhí)法方式以制度式執(zhí)法為前提同時(shí)更多制定政策加入更多社會(huì)需求、執(zhí)行加入社會(huì)力量、監(jiān)督更多交由社會(huì)主體。通過政府的職責(zé)法定將基層執(zhí)法過程制度化，對(duì)執(zhí)法活動(dòng)發(fā)現(xiàn)—處置—反饋的全過程管理實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的常規(guī)化、穩(wěn)定化，執(zhí)法人員的管理趨向考核明確、管理規(guī)范。與此同時(shí)和社會(huì)協(xié)商共治機(jī)制的進(jìn)一步建立，形成社會(huì)參與的合力式執(zhí)法^[16]。

通過線上的網(wǎng)格化管理及時(shí)收集居民訴求并分析、受理，將社會(huì)需求直接加入到即時(shí)的管理活動(dòng)中，與其進(jìn)行對(duì)接并處理。此外在執(zhí)行方式上，借助社區(qū)等主體加入社會(huì)人員的調(diào)節(jié)、說服等方式，降低執(zhí)法阻力。最后，開通市民服務(wù)熱線等垂直化的市民表達(dá)機(jī)制形成對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的時(shí)時(shí)監(jiān)督與效果反饋，提升了監(jiān)督效率與效果。這種國(guó)家引領(lǐng)下的政社共治集結(jié)多方力量共同致力于問題的發(fā)現(xiàn)、解決，降低組織的監(jiān)督成本、提升部門的執(zhí)法效率、增強(qiáng)公民的參與感，執(zhí)法活動(dòng)實(shí)現(xiàn)共贏，形成一種合力式執(zhí)法方式。

三、總結(jié)與反思

我國(guó)基層執(zhí)法呈現(xiàn)出由運(yùn)動(dòng)式到制度式再到合力式的演進(jìn)路徑，這體現(xiàn)了國(guó)家的法治化在增強(qiáng)、回應(yīng)性增強(qiáng)。這一過程迎合了政府所提倡的執(zhí)法應(yīng)該遵循柔性執(zhí)法和審慎包容共存的原則，也有利于基層治理的精細(xì)化。提升國(guó)家治理能力，應(yīng)促進(jìn)包括執(zhí)法在內(nèi)的諸多基層領(lǐng)域的優(yōu)化，以期更好的促進(jìn)民生、實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的共贏。

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