“撤縣設(shè)區(qū)”引發(fā)的群體性事件治理研究

楊瑞懿

一.問題的提出

隨著全面深化改革的不斷推進，現(xiàn)有的城市格局、公共基礎(chǔ)設(shè)施、基本民生服務(wù)等內(nèi)容逐漸滯后于民眾對品質(zhì)生活的需要和現(xiàn)代化城鎮(zhèn)發(fā)展的要求。其中，城市發(fā)展受制于行政區(qū)劃限制，城市格局難以打開，經(jīng)濟社會發(fā)展受到阻礙成為地方政府治理的重難點之一。為此，在市一級迅速擴張、縣級地方經(jīng)濟迅速發(fā)展的情況下，市、縣兩級政府在某種程度上暗自形成競爭。“撤縣設(shè)區(qū)”類的地方行政區(qū)劃調(diào)整形式不斷增加。所謂“撤縣設(shè)區(qū)”，即直轄市、地級市等撤銷其下轄或代管的縣、縣級市等縣級行政區(qū)，以其行政區(qū)域為基礎(chǔ)直接規(guī)劃為新的市轄區(qū)。

“撤縣設(shè)區(qū)”在調(diào)整行政區(qū)劃的同時，本質(zhì)上實現(xiàn)了對地區(qū)間政府、民眾等利益群體原有利益在經(jīng)濟、社會、生活等多方面進行重構(gòu)。一旦這一過程令各方利益訴求不平衡發(fā)展甚至損傷某方利益，極易導(dǎo)致政府公信力下降、社會秩序被擾亂等不良現(xiàn)象，甚至引發(fā)群體性事件及更為惡劣情況的發(fā)生。因此，如何從根源上梳理此類事件，進行及時、有效的管控，將是我國各級政府不得不面對的問題。基于群體性事件，國內(nèi)外學(xué)界開展的研究較為全面，但由行政區(qū)劃調(diào)整直接引致的群體性事件，在現(xiàn)實中不常見，對其研究也未深入。基于筆者自身對于該類事件的了解與筆者父母對于湖州市撤長興縣設(shè)區(qū)事件的親身參與，本文以2013年浙江省湖州市撤長興縣為區(qū)受阻為例，從利益群體視角切入，探討各類利益群體的利益訴求與矛盾，揭示此類事件的形成原因，提出調(diào)和利益訴求矛盾的政策建議，以期為預(yù)防、管控此類事件提供參考，為地方政府行政提供思路。

二.案例回顧

湖州市撤長興縣設(shè)區(qū)受阻案例劃分為五個階段：

進入新世紀(jì)以來，隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，兩地發(fā)展優(yōu)勢不斷凸顯，湖州市（市區(qū)）與長興縣在經(jīng)濟社會發(fā)展、地域認同等多方面產(chǎn)生潛在矛盾，兩地民眾之間也存在一定程度上的相互輕視。長興縣北接太湖，湖州市與長興縣都希望利用太湖及其周邊資源發(fā)展自身實力，資源競爭過程中潛在矛盾不斷激化。

2013年5月5日，湖州市政府發(fā)布通知，要求長興縣準(zhǔn)備相關(guān)材料著手“撤縣設(shè)區(qū)”，相關(guān)信息迅速擴散。湖州市與長興縣社會各界針對撤縣設(shè)區(qū)問題展開討論，民眾公開討論、發(fā)表網(wǎng)絡(luò)言論，表達自身立場，輿情事件迅速發(fā)酵。

通知發(fā)布三天內(nèi)，各種實質(zhì)性反對行為在長興縣各小范圍相繼發(fā)生，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)表聲明、向縣委縣政府上書、請愿簽名，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)商會申請舉行游行請愿。

5月8日，長興縣各界民眾在市民廣場舉行游行活動，要求湖州市政府撤銷決定。5月8日下午，各界民眾不斷向市民廣場聚集，群體性事件正式發(fā)生且不斷升級。

在各方不斷施壓下，湖州市政府隨即以“長興目前撤縣設(shè)區(qū)不成熟”為由撤銷相關(guān)決定，并宣布絕不強推撤縣設(shè)區(qū)進程。至此，該事件告一段落。

三.不同利益群體的劃分

在由行政區(qū)劃調(diào)整導(dǎo)致的群體性事件中，相關(guān)事件主體劃分清晰，故可將案例中的不同利益群體按其意愿與行為作以下劃分：

湖州市政府（市級政府）。湖州市政府是撤縣設(shè)區(qū)的推動者與決定者。從決策的醞釀、實質(zhì)性建設(shè)發(fā)展到行為與最終確定推進撤縣設(shè)區(qū)進程，湖州市政府擁有著市一級政府的核心利益。

長興縣政府（縣級政府，包括各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）。在此次風(fēng)波中，長興縣政府是被撤一方，其各項社會利益、經(jīng)濟管理權(quán)限、經(jīng)濟發(fā)展前途將直接遭受影響。同時，長興縣政府與各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于該決定的堅決反對又成為推動群體性事件發(fā)生與政策撤銷的中堅力量。

長興縣民眾（縣域內(nèi)民眾）。得知撤縣設(shè)區(qū)決定后，長興縣各界民眾表達反對意見，在現(xiàn)實與虛擬空間表達不滿情緒，并直接推動發(fā)生請愿游行等群體性事件。

湖州市（市轄區(qū)或中心城區(qū)）民眾。湖州市民眾在此次事件中處于相對邊緣的地位。事件發(fā)生后，湖州市民眾通過網(wǎng)絡(luò)、媒體對此事件的發(fā)聲，對長興縣民眾不滿情緒進行回應(yīng)，也側(cè)面推動了事件發(fā)展。

媒體。媒體報道對于信息傳遞與擴散具有至關(guān)重要的作用。傳統(tǒng)紙媒、電視新聞在時效性、報道尺度上受到多方面因素的限制，但網(wǎng)絡(luò)貼吧、論壇、博客等新興媒體的傳播成為輿情發(fā)酵與群體性事件發(fā)生的重要催化劑。

四.利益訴求及內(nèi)在矛盾

解放后，湖州市行政歸屬與行政區(qū)劃不斷調(diào)整，直至1983年10月，湖州市才最終成為浙江省的省轄市。城市發(fā)展初期，湖州市經(jīng)濟發(fā)展水平相較于其他地級市在浙江省排名靠后。直至太湖資源開發(fā)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟復(fù)蘇，湖州市經(jīng)濟地位才略有提升。但在此過程中，湖州市、長興縣兩地政府與民眾始終就市域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平高下存在爭議。市政府與民眾因市區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢、經(jīng)濟體量、人口優(yōu)勢等存在優(yōu)越心理;對長興縣政府與民眾而言，在湖州市經(jīng)濟貢獻巨大甚至超過市區(qū)水平且對湖州市歸屬感的相對薄弱。加之湖州市與長興縣民眾間長期存在的心里隔閡，兩大利益群體之間的發(fā)展矛盾長期存在，成為后來群體性事件爆發(fā)的根基。

由于自身經(jīng)濟發(fā)展相對乏力與長興縣域經(jīng)濟發(fā)展勢頭向好，湖州市若將長興縣變?yōu)槭休爡^(qū)，將會對湖州市整體經(jīng)濟發(fā)展水平有極大促進。屆時將會帶來大量的財政收入、經(jīng)濟發(fā)展機會、就業(yè)機遇，對于湖州市整體擴大經(jīng)濟體量、提振經(jīng)濟發(fā)展士氣有很多益處。對于一直以來實行省直管縣的長興縣而言，以往每年只需向省政府上交財政收入的百分之二十，余下百分之八十全部可以用來投入自身建設(shè)之中。且依靠長三角三省交界與依傍太湖的天然優(yōu)勢，長興縣進行招商引資、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)等，推動經(jīng)濟蓬勃發(fā)展。長興縣若撤縣設(shè)區(qū)，將會失去很大一部分財政自主權(quán)、各項發(fā)展權(quán)利受到限制，經(jīng)濟、社會資源與湖州市共享，各項政策頒布實施需要報批湖州市政府或與湖州市整體一致。如此可能造成發(fā)展勢頭遭遏制，前期發(fā)展成果浪費等不良影響。

從民眾角度看來，對湖州市、長興縣兩地不同的歸屬感與認同感而產(chǎn)生的心理隔閡持續(xù)發(fā)酵且愈發(fā)激烈。長興縣民眾及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)商會擔(dān)心就業(yè)機會、發(fā)展前景受到影響，撤縣設(shè)區(qū)后吸引外資能力下降，對長興縣地方財政造成損失。地方權(quán)力下降、歷史底蘊受損、發(fā)展前景不明晰、經(jīng)濟地位遭威脅等問題給民眾心理帶來較大恐慌與不安全感，成為推動群體性事件爆發(fā)的關(guān)鍵。

各大傳統(tǒng)媒體在此次事件中頻頻發(fā)聲，通過多種渠道對相關(guān)事件呈現(xiàn)出碎片化的報道，在爭奪話語權(quán)、吸引關(guān)注度的同時，也希望盡可能疏通信息傳遞渠道，讓民眾了解更多資訊，維護社會公共安全。以貼吧、論壇、博客為主的各類自媒體平臺是輿論發(fā)酵的主要場所，網(wǎng)民們發(fā)表自己的觀點與訴求，是民眾發(fā)聲的主要渠道。

五.治理措施與建議

以長興縣撤縣設(shè)區(qū)受阻事件為例可知，推動群體性事件發(fā)生的關(guān)鍵力量是不同利益群體的利益訴求與內(nèi)在矛盾。因此，需要對不同利益群體，結(jié)合其訴求提出具有針對性的建議，同時結(jié)合地方政府的實際整體情況作出調(diào)整，為我國地方政府治理提供新思路。

在地方政府設(shè)計調(diào)整行政區(qū)劃的過程中，市級政府是決策的發(fā)起者與最終決定者，在事實上擁有調(diào)和各方利益能力。因此，擁有“上帝視角”的市級政府應(yīng)充分明確自身訴求，厘清該訴求實現(xiàn)方式的可行性與必要性，探求實現(xiàn)自身利益的最優(yōu)方式，從根源上防止不科學(xué)決策。在湖州市政府撤長興縣為區(qū)的案例中，市級經(jīng)濟發(fā)展水平相對相對較弱，其根本利益訴求在于擴展行政區(qū)劃規(guī)模、擴大市級權(quán)力，從而促進市級經(jīng)濟發(fā)展。但在實際情況中，盲目擴大土地規(guī)模不僅不能達到發(fā)展經(jīng)濟的目的，反而可能會在區(qū)域融合、勞動就業(yè)等方面產(chǎn)生阻礙經(jīng)濟發(fā)展的新情況。因此，市級政府應(yīng)當(dāng)找準(zhǔn)自身發(fā)展的著力點，探索經(jīng)濟發(fā)展支柱性產(chǎn)業(yè)，堅持創(chuàng)新型綠色發(fā)展模式，提升地級市整體形象與對外開放度，不斷吸引外商投資，擴展經(jīng)濟發(fā)展渠道。與此同時，市級政府也應(yīng)該注意與所轄縣、區(qū)之間的關(guān)系，以合理方式促進各地經(jīng)濟交流與融合，創(chuàng)造適當(dāng)?shù)臋C會推動行政區(qū)劃調(diào)整。另外，高一級政府在決策過程中應(yīng)保持公開透明，積極聽取市級、縣級區(qū)域內(nèi)民眾的意見與建議，將公眾吸納進政策程序之中，提高政府公信力，以協(xié)商民主的方式將矛盾化解于事態(tài)發(fā)生之前。在此基礎(chǔ)上，市級政府應(yīng)提供平臺與議會，使市縣兩級政府平等、公開地討論各自訴求，盡可能滿足兩地發(fā)展需要，以地方政府間的形式化解利益沖突。

縣級政府，尤其是經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高、地方行政擁有較大自主權(quán)的縣一級行政單位，往往受限于自身行政等級與上一級決策要求，處于“有心無力”的被動狀態(tài)。在本案例過程中，根據(jù)自身利益的考量，長興縣政府及各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、各職能團體等采取聯(lián)名上書、集體發(fā)聲等方式進行反對，甚至批準(zhǔn)或參與群體性活動，也是可以理解的。因此，縣級政府應(yīng)當(dāng)積極建言獻策，對于推動建立縣市政府間長效溝通機制與風(fēng)險化解機制，將群體性事件可能帶來的社會危害扼殺在萌芽階段。同時，縣級政府應(yīng)首先在縣域內(nèi)建立起民眾意愿與訴求的收集、反饋機制，保證政府重要信息的公開與傳達，借助平日的社會調(diào)查、上門尋訪、大數(shù)據(jù)監(jiān)控等方式，掌握縣域內(nèi)民眾意愿與利益訴求，重點監(jiān)測群體性情緒爆發(fā)的可能時間點。在此基礎(chǔ)上，借助政府形象、新聞媒體等手段積極引導(dǎo)民眾采取合理、合法的方式表達利益訴求，同時像上級政府傳達，尋求有力的解決方案。同時，當(dāng)群體性事件發(fā)生，縣級政府及其相關(guān)部門也應(yīng)該具備一定能力，保護公民正常、合法的游行、示威的權(quán)利。從本質(zhì)上看，市縣兩級政府在經(jīng)濟地位上的爭論、地方歸屬的分歧、發(fā)展前景的規(guī)劃，根源于地方行政區(qū)間的競爭。行政地位與經(jīng)濟地位間的博弈造成了這樣的競爭。因此，無論行政區(qū)劃調(diào)整與否，市縣兩級政府都應(yīng)該以整體發(fā)展為考量，在競爭中謀求合作與共同發(fā)展的渠道，在推動經(jīng)濟建設(shè)的同時兼顧區(qū)域間文明的互通、文化的共享、精神的互動。

市轄區(qū)（中心城區(qū)）民眾在“撤縣設(shè)區(qū)”事件中，其核心利益幾乎沒有受損的可能，卻可能享有提高中心城市地位、獲得新的發(fā)展機遇、提高經(jīng)濟社會發(fā)展水平等機會。盡管撤縣設(shè)區(qū)實現(xiàn)后的人員區(qū)域流動、工作機會共享、財政支出遷移、地域認同重塑等問題可能在短期內(nèi)對市域內(nèi)民眾與社會造成一定影響，但從長遠角度看，市轄區(qū)民眾仍是利益獲得者。因此，對于民眾處于市轄區(qū)或既得利益受到保護且有發(fā)展可能的中心城區(qū)民眾而言，應(yīng)當(dāng)保持客觀、理性態(tài)度，針對市縣兩地存在的歷史矛盾、現(xiàn)有沖突、未來發(fā)展等發(fā)表言論時，尤其應(yīng)當(dāng)克制對縣域民眾利益訴求的不合理抨擊，避免推動事態(tài)升級。本質(zhì)上看，市轄區(qū)民眾在一定程度上是推動撤縣設(shè)區(qū)的潛在力量。市級政府?dāng)U大實際行政管轄范圍、提升城市地位、拓展經(jīng)濟發(fā)展渠道等做法，也是市轄區(qū)民眾的生存發(fā)展需要。因此，市轄區(qū)民眾更應(yīng)該在正確合理的引導(dǎo)下，參與縣市的經(jīng)濟交流、文化互動、社會互通中來，增進兩地民眾之間的溝通與對各地歷史文化的了解，以恰當(dāng)?shù)臅r機推動行政區(qū)劃調(diào)整，實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

縣域內(nèi)民眾在撤縣設(shè)區(qū)事件中是政策的接受一方，有極強的利益相關(guān)性。在縣域經(jīng)濟水平相對較高、對上級行政區(qū)劃歸屬感不強的情況下，縣內(nèi)民眾因與市級政府與民眾利益訴求產(chǎn)生沖突且不愿自身利益受損，發(fā)生群體性事件在情理之中。在長興縣撤縣設(shè)區(qū)的案例中，各界民眾通過前期的公開發(fā)聲、簽署聯(lián)名信、網(wǎng)絡(luò)論壇發(fā)帖、申請游行示威等方式為自身造勢。最終發(fā)生游行示威等群體性事件，對社會公共安全產(chǎn)生威脅。因此，在此類事件中，處于相對弱勢的縣域內(nèi)民眾首先應(yīng)當(dāng)充分了解信息，積極參與政策聽證與反饋的過程中，積極參與本地建設(shè)，將廣大民眾的個人利益訴求與城市發(fā)展前景相結(jié)合，促進各類矛盾沖突的和平解決。其次，縣域內(nèi)民眾應(yīng)該充分提高政治熱情，積極參政議政，在自身利益受到?jīng)_擊時，運用政治權(quán)利與表達渠道行使表達權(quán)與建議權(quán)，避免不合法、不合理的言行發(fā)生。在我國現(xiàn)有發(fā)展背景下，產(chǎn)生群體性事件可能會對地方社會秩序、公共安全造成一定影響，但并非百害而無一利。通過合法方式進行、受到保護的、可以控制的群體性和平游行示威的行為有其特有的震懾力量，也是表達群眾情緒的有力發(fā)聲方式，促進區(qū)域矛盾解決的有效途徑。因此，縣域內(nèi)民眾應(yīng)當(dāng)首先嘗試通過溝通與協(xié)商的方式，從源頭上化解利益矛盾;當(dāng)事件持續(xù)發(fā)酵，群體利益得不到保障是，可以通過合理、合法、依規(guī)的方式申請游行、示威等群體性活動，保持人員等確定與現(xiàn)場秩序的穩(wěn)定，嚴格抵制不合法行為發(fā)生，最大程度降低對社會公共安全的危害。

在對群體性事件進行報道的過程中，媒體有獲取關(guān)注度的需要，但更應(yīng)該具有新聞媒體的職業(yè)操守，遵守傳播倫理與法規(guī)，客觀真實地反映各方民眾的意愿，從而起到側(cè)面推動事件發(fā)展的作用。在行政區(qū)劃調(diào)整型群體性事件發(fā)生發(fā)展的過程中，傳統(tǒng)主流媒體以其長久以來的地位與特點，有必要充當(dāng)黨和政府的“揚聲器”，宣傳黨和政府最新的決策動態(tài)，適當(dāng)維護黨和政府的立場主張，避免信息傳遞不到位而引發(fā)的論戰(zhàn)。同時，大眾媒體也應(yīng)堅持客觀中立的原則，邀請業(yè)內(nèi)人士以專業(yè)視角對行政區(qū)劃調(diào)整決策進行科學(xué)、合理的分析與評論，以供社會各界參考。對于信息化水平日新月異的現(xiàn)代社會而言，社交媒體承擔(dān)的責(zé)任越來越重大。對網(wǎng)絡(luò)媒體而言，在為民眾提供發(fā)聲的途徑、保證民眾網(wǎng)絡(luò)言論自由的同時，應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)民眾理性分析、合理發(fā)聲，防止過激言論與“網(wǎng)絡(luò)罵戰(zhàn)”的發(fā)生，防止有不法分子從中故意混淆視聽、擾亂社會秩序，從而減弱社交媒體對事件發(fā)展的推動作用。同時，媒體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)社會責(zé)任，積極邀請政府行政力量與社會監(jiān)督力量參與群體性事件的報道與分析，杜絕惡意發(fā)表失實或存在明顯地域偏向的報道，力求成為客觀、公正、透明的公共信息傳播平臺，促進各社會利益群體之間的良性溝通，盡可能化解或避免不必要的沖突。

2013年湖州市計劃撤長興縣設(shè)區(qū)受阻事件，是一起典型的由行政區(qū)劃調(diào)整引發(fā)的群體性事件，是當(dāng)代中國社會發(fā)展背景下地方政府治理的實例。行政區(qū)劃調(diào)整型群體性事件涉及到市縣兩級政府、市縣兩地民眾等多方利益群體，理應(yīng)厘清各方身份立場與利益訴求、明確矛盾核心，從而有針對性的化解難題。

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