公益性國有企業改革問題研究

林華婧

【摘要】公益性國有企業改革直接關系到公益性國有企業的可持續發展。但是，當前公益性國有企業在改革的過程之中還存在諸多難題。文中，分析了當前公益性國有企業在改革所存在的問題，并提出了進一步推進改革的建議。

【關鍵詞】公益性國有企業? 改革? 建議

一、公益性國有企業是“以人民為中心”發展思想的重要具體載體之一

隨著國有企業改革從整體推進階段進入分類改革階段，公益類國有企業由于其提供的產品和服務與社會公眾聯系緊密，從而成為"以人民為中心"發展思想的重要具體載體之一，公益性國有企業改革也自然成為社會各方關注的焦點。按照公益類國有企業的定位，其以業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標。對于公益類國有企業而言，或者是對于國有企業中承擔公益性任務的企業經營內容而言，提供的是服務政府和市民的公共產品和服務，他們更多地是在履行社會責任，其投入產出不能簡單以經營效益來衡量，這就給企業的市場化改革提出了新的課題，即作為公益性國有企業，如何更好的以市場化來不斷提升供給公共產品和服務水平。

二、目前公益性國企改革存在的問題

（一）對于公益性企業還存在認識上的誤區

一是對公益性國有企業改革重視程度不夠。從資產總量、稅收等方面來衡量的話，可能公益類國有企業發揮的作用不及商業類國有企業，因此對改革重視程度不夠，沒有從"以人民為中心"的高度來認識公益性國有企業與人民群眾福祉的緊密聯系。二是對公益性國企公益性這個屬性還有一些認識上的誤區，如將公益性和競爭性對立起來，認為公益性沒有競爭等。

（二）市場化改革力度有待加強

一是存在一定程度的壟斷。由于歷史的原因，公益性國有企業所在的行業很多存在著自然壟斷的現象。暫時的壟斷雖然在短期內可以讓企業獲得利益，但從長遠看并不利于企業發展。二是資源配置方式的非市場化。由于公益性國有企業往往有一些工作內容是由政府指定的，而在支付費用時，往往以成本規制為主。這有可能助長了企業的"等靠要"思想，不利于企業的市場化改革。

（三）公益性國有企業改革考核評價體系不健全

一是現有考核體系不能科學衡量企業的社會效益。在管理考核時無法采取與一般市場性企業同等的考核方法，準確衡量支出與收入，影響了企業創造社會效益的積極性。二是政府監管和約束機制不完善。目前公益性國有企業的管理，主要是委托代理，從政府到國資監管機構，再到股東會、董事會、職業經理人形成了委托代理鏈。在這個委托代理鏈中，各個層級的目標可能不一致。

（四）法人治理結構的規范化程度不夠

一是董事會配置的科學性有待提高。一些公益性國有企業不同程度的存在外部董事沒有完全到位，監事會主席缺位。二是黨管干部與董事會選人用人的邊界不明晰。三是董事會履職程序不夠。有的企業董事會并沒有按照規定的要求正常開展換屆。

三、進一步推進公益性國企改革的建議

（一）以創新性思維認識公益性國有企業

當前，人民群眾對享有公正的社會福利、完善的社會保障、高水平的公共服務的愿望越來越強烈。公益類國有企業是"以人民為中心"發展思想的重要具體載體之一，其產品供給效率事關民生實事，要從增進人民福祉的角度來看待其重要性。要正確認識公益性的屬性特征，公益性是就提供的產品和服務性質而言，而不能簡單的把公益性等同于高成本、高補貼甚至是壟斷，和營利性、競爭性對立起來。

（二）以政府購買服務深入持續推進市場化改革

通過完善政府購買服務機制，可以充分發揮市場的調節作用，使公共服務的供給模式呈現多元化，可以有效促進政府、社會和市場這三大主體的有機結合。從宏觀層面這有利于政府機構的精簡，使得政府有所為和有所不為，提高行政管理效率;對國企改革而言，可以充分實現公益性國企的市場化改革，通過市場機制的激勵和約束作用，激發生產者的積極性，有利于公共服務的質量和效率的大幅度提高，達到公共資源配置最優化的效果。具體可以從以下方面著手：一是開展公益性和市場性企業認定：由相應層級國資委牽頭按照現有業務性質進行公益性和市場性的認定并公示。對業務既有公益性又有市場性的進行公益服務內容項目化剝離，開展單獨核算。二是對公益性國企所提供的產品和服務進行服務內容和服務標準的界定，以是否達成預先設計的政府購買服務的評定結果來確定公共服務的價格。在此過程中可以引入第三方評價機構來對公益性服務是否達成、是否符合需要進行評價，該評價應該把市民的滿意度納為主要衡量標準。三是引入社會化的服務提供者競爭，即由政府作為購買者來確定服務需求、由包括現有公益國企在內的公共產品提供者來通過公開市場進行競爭性比選或招標進行契約化管理，按照公開的績效評估結果來進行資金兌付。

（三）實施更有效的績效考評制度

可以在現在績效考評的基礎上，構建一個除經濟效益之外，還涵蓋社會責任和環境責任的績效考評制度。雖然社會責任和環境責任無法用具體的數據衡量，但可以從利益相關者的角度來進行考核，特別是社會公眾的角度看，來衡量公共產品和服務所產生的社會效益。在衡量社會責任時，可以衡量企業提供公共產品的數量、質量，社會大眾的滿意度等。在衡量環境責任是，可以衡量環境保護、可持續發展等。從政府監管的角度來看，在制度設計時可以設立激勵機制，設定一定的經營成本目標，在企業經營者能夠保證公共產品和服務的數量、質量、及公眾滿意度的前提下，達到或者低于目標給予一定獎勵。

（四）不斷完善法人治理結構

一是不斷鞏固黨的領導地位，進一步將黨委的領導地位細則化、制度化，明晰黨委會和董事會的職責邊界，發揮黨委會政治核心作用。二是全面規范董事會建設，加強和改進外部董事管理監督工作，形成合理的董事會結構。三是加強監事會功能，建立符合國資監管需要的監事會業務管理體系，形成符合現代公司要求、協調運轉、有效制衡的法人治理結構。

參考文獻：

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