企業突發環境事件應急預案編制中存在的一些問題及建議

摘 要： 通過對我國當前企業突發環境事件應急預案編制過程中存在的一些問題進行梳理、分析、歸納，結合作者多年工作經驗積累，從企業生態環境保護主體責任落實、編制技術提高、評審管理制度變更等角度分析原因，提出對應建議，提高預案編制質量，保障事件處置工作順利，減少生命健康及生態環境損害。

關鍵詞： 企業;突發環境事件;應急預案

我國突發環境事件（以下簡稱事件）應急制度建設始于2005年吉林石化公司雙苯廠一車間發生爆炸引起的松花江水污染事件[1]，歷經15年的不斷發展與完善，突發環境事件應急預案（以下簡稱應急預案）編制積累了不少經驗，在規范事發后應對、提高應對能力、避免或減輕影響及加強企業與政府應對工作銜接等方面發揮著重要作用。

1 應急預案存在的問題

目前，相關企業基本都能按要求完成應急預案的編制修定及備案工作，但是編制質量良莠不齊，整體水平有待提升，主要存在以下幾個典型問題。

1.1 應急預案各組成文本職能不清

企業完成應急預案編制后，要組織專家和周邊居民、單位代表對環境應急預案及編制說明、環境風險評估報告、環境應急資源調查報告（以下對應簡稱預案文本、編制說明、評估報告、調查報告）等文本進行評審[2]。預案文本是應急預案編制的核心，是處置突發事件或日常演練時的重要工具，文字、章節應做到精練不累贅。編制說明是對調查、編修、征求意見及推演等全過程的總體說明，做到簡單明了即可。評估報告的主要內容有資料準備與環境風險識別、可能發生的事件及后果分析、現有環境風險防控和環境應急管理差距分析及完善措施和實施計劃、劃分事件風險等級等，要有詳細調查結果、分析過程及評估結論。調查報告說清事件應急資源調查概要、過程及數據核實、結果與結論。其中，評估報告及調查報告是預案文本編制的重要依據和支撐。

目前應急預案中普遍存在各文本職能不清、內容互相重復引用導致繁冗不精練等問題，其中企業基本情況、環境風險分析、環境應急資源等內容重復較多。

1.2 事件預案中關鍵內容缺失

雖然大多數應急預案基本都能從可能的事件情景出發編制，但是經常有關鍵內容缺失的文本，有的部分事件情景及對應處置措施缺失或互相不呼應，有的甚至存在周邊居民和單位無法獲得事件信息等重大問題，按照《企業事業單位突發環境事件應急預案評審工作指南（試行）》規定，后一種情形可以直接被評審組判定為不通過評審，需要重新編制完善后再開展評審工作。

1.3 預案文本實操性不強

預案文本是全部應急預案文件的核心部分，其編制原則要求具有系統性、針對性、協調性、實操性。常見以下幾個問題：

體系構成不合理。一般企業預案文本應以現場處置預案為主，但是有超大型或環境風險單元較分散的企業預案文本需要綜合預案、專項預案和現場處置預案或其他，普遍未能做到綜合預案體現戰略性、專項預案體現戰術性、現場處置預案體現操作性。事件一般都是伴隨安全生產事故發生的，應急預案應當和安全生產等其他應急預案銜接，避免組織指揮、應急響應等環節獨立而不符合企業實際情況導致無法操作。

組織指揮機制不健全。體系構成人員安排不合理、職責不清楚，不能結合企業內部部門、人員實際情況編制。各應急處置小組不能明確日常及應急職責，職責有缺失或交叉重復現象。如某企業組織體系中現場處置組人員為安全環保科的機關工作人員且只有2人，未將基層工作人員納入隊伍。

企業應急預案中對事件分級、預警分級、響應分級三個概念理不清。有預案文本將三個分級互相對應，導致概念混淆。在實際工作中，為了保證各方對事件定性一致，事件分級必須根據嚴重程度與國家突發環境事件分級保持一致，即特別重大、重大、較大和一般四個級別，主要用于政府對事件的預判響應及事件危害程度最終定性;預警分級應根據發生事件的可能性大小、緊急程度及采取的響應措施將企業內部預警分級分為橙色（接警時事件可能發生而未發生）和紅色（接警時事件已發生或由橙色預警升級）兩個級別;響應分級是根據事件可能影響范圍、造成的危害和需要調動的應急資源，對應響應級別，通常分為Ⅰ級響應（社會級：污染超出廠界或企業自身無法處理，由政府主導處置）和Ⅱ級響應（企業級：污染在廠界內且能獨立處理，由企業主導處置），層級較多的大型企業，在Ⅱ級響應級別內可以再次分級[3]。

應急響應中預警、處置等環節可操作性不強。應急響應是預案文本的核心，其編制質量直接影響事件能否成功處置。一是應急預案中存在將預警和處置混為一談或者完全獨立不能有效銜接的極端現象。一般認為，事件應急響應可以分為兩種情況，第一種是接到報警時事件未發生但是有可能要發生，可以發布預警并采取相應的預警行動予以應對，根據事態發展解除或升級;第二種是接到報警時事件已經發生，需要立即采取應急處置措施，兩者是前后承接發展關系。二是應急響應責任人不明確。應急響應責任人不明確或者與組織指揮體系中機構人員不呼應，存在“相關科室”“相關人員”等大量不確定性表述。三是現場處置措施不具體，無或未按要求編制應急處置卡。不能體現第一時間采取關閉、封堵、圍擋、噴淋等措施切斷和控制污染源，無消防廢水、廢液等收集、清理和安全處置工作內容。應急處置卡沒有按照人員職責崗位和事件演變情景進行分類。四是應急監測方案制定不詳細，監測因子、布點方案等內容只做原則性規定，缺失應急監測技術支持單位。

2 產生問題原因分析

2.1 企業履行生態環境保護主體責任意識不強

企業相關負責人認為應急預案編制備案就是履行程序，沒有把應急預案作為規范事發后的應對工作、提高事件應對能力及避免或減輕事件影響的總抓手，在事發后往往撇開應急預案進行處置。

2.2 編制人員水平參差不齊

隨著應急預案編制管理要求逐漸嚴格，技術人員既要清楚應急預案編制的基本規范，還要充分掌握企業的工藝流程、產污環節、周邊環境等資料。企業自己組織人員編制時存在生態環境保護及應急管理專業知識缺陷，委托第三方咨詢機構編制時又對企業相關情況了解不充分。加之當前應急預案管理為備案制，并不對人員及機構資質要求。

2.3 評審人員把關不嚴

評審由企業自行組織或委托咨詢機構辦理，負責專家選擇、組織評審等工作，個別專家因專業技術水平限制或不能正確理解自己職責所在，在評審中存在將“幫企業把關”變為“替應急預案過關”的怪現象。

2.4 技術規范體系有待健全

我國企業應急預案編制備案工作起步較晚，有技術規范借鑒生產安全事故應急預案相關依據;國家還未正式發布預案文本編制指南、特殊行業風險評估指南等規范;已經發布的技術規范與各省原有文件內容有沖突，各地未及時將文件廢止，編制技術人員及評審專家無所適從。

3 建議

3.1 建立健全技術規范體系

國家層面盡快出臺預案文本編制指南、特殊行業環境風險評估指南等技術規范[4]。各地主管部門盡快清理不能滿足當前要求的文件，完善本地特征行業企業應急預案編制技術規范。

3.2 改變應急預案評審方式

修訂相關法規文件，取消由企業直接組織評審的管理方式。充分發揮行業協會作用，企業應急預案編制完成后委托協會組織評審，協會可以綜合安排一次評審多個應急預案，替企業減輕負擔。建立評審質量責任追究制度，協會和專家共同為評審質量負責，管理部門將應急預案與環境影響評價、建設項目竣工環境保護驗收等生態環境保護技術專家庫合并建立，評審專家隨機抽取。探索對專家實行信用白黑名單制度，強化專家履職盡責意識，提高專家技術水平。

3.3 落實企業主體責任

應急預案編制及執行的主體責任是企業。執法機構通過對企業應對事件專項執法檢查等方式，督促企業重視該工作，指導企業通過合同約定責任等方式加強咨詢機構管理，提高應急預案編制技術水平。企業應定期認真開展應急演練，并撰寫演練評估報告，分析存在問題，及時完善應急預案，保障事件處置順利，減少事件發生頻率，降低事件對生命健康及生態環境損害程度。

參考文獻：

[1]王利娟.我國突發環境事件應急制度的完善[D].哈爾濱：東北林業大學，2017.

[2]環境保護部.企業事業單位突發環境事件應急預案評審工作指南（試行）[S].（環辦應急〔2018〕8號），2018.

[3]環境保護部.典型行業企業突發環境事件應急預案編制指南（征求意見稿）[S].（環辦應急函〔2017〕1271號），2017.

[4]王鯤鵬，曹國志，賈倩，朱文英，周游.我國政府突發環境事件應急預案管理現狀及問題[J].環境保護科學，2015，41（4）：6-9.

作者簡介： 孫彥智（1977—），男，漢族，工程師。