PPP項目風險及應對研究

李鳳　鄧倩蘭

【摘要】PPP模式是全球范圍內基礎設施建設及公共服務供給的主流機制。國家基礎設施建設及公共服務的供給側改革力推PPP模式， 目的在于調動社會廣大資本參與基礎設施建設及公共服務的積極性。但多數PPP項目規模大、期限長、風險高。本文通過分析PPP項目風險的成因，指出我國PPP項目在風險防范方面存在的問題，以此提出對策和建議來防范風險。

【關鍵詞】PPP模式? 項目風險? 風險應對

PPP模式是全球范圍內基礎設施建設及公共服務供給的主流機制。國家基礎設施建設及公共服務的供給側改革力推PPP模式，目的在于調動社會廣大資本參與基礎設施建設及公共服務的積極性。從2014年至今，國家發改委以及相關部門發布了許多關于規范PPP項目的相關法律法規，并將PPP模式設定為以后國家改革過程中的重點關注內容。但大多數的PPP項目規模大、期限長，因而風險較高。

一、我國PPP項目現狀

我國的PPP模式始于20世紀末，最開始的PPP項目主要是地方政府用來融資的工具。以國內民營資本為主的福建泉州刺桐大橋項目，是我國首個PPP項目。但由于雙方沒有正式簽訂規范性合同，導致出現了競爭性項目而運營艱難。2003年以后，我國一些相關立法及政策的出臺，使得PPP項目在我國迅速發展。市政公用事業隨著建設部2004年頒布的《市政公用事業特許經營管理辦法》，從此引入了特許經營的概念。2013年，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》將我國的PPP模式推向了制度化的進一步發展階段。財政部、發改委緊接其后，陸續頒布大量的政策性文件，不斷推動PPP項目制度化的縱深發展。

我國政府在PPP項目不斷制度化的基礎上，想要推進基礎設施建設和不增加債務同時實現，以幫助地方政府適當緩解財政負擔。政府不斷完善與之相關的政策法規，著力推動示范性的項目建設。截止2019年12月，已經入庫14424個PPP項目。PPP項目的推廣，在一定程度上確實能幫助解決地方政府的部分債務。但由于發展的時間還不太長，我國的PPP模式存在操作不規范等一些問題，導致PPP項目風險較大。因此目前首要的任務是在推動項目的同時加強風險管理，以保證現有項目和已開工項目的順利進行。

二、PPP項目風險成因分析

PPP項目主要是是由地方政府主導的基礎設施建設項目，與項目當地的政治環境和經濟情況密切相關，但又沒有經驗可以拿來借鑒，同時項目的模式又不可復制;而這些建設項目又需要很大規模的投資;建設期、運營期都偏長，項目成功的影響方面多;而與此同時項目的各參與方都有著不一樣的利益訴求，因此，PPP項目的風險管理難度很大。PPP項目最終是否能成功，風險問題是影響的重要因素。目前，PPP項目的風險成因主要包括以下幾方面：

1.PPP項目運作不規范風險

PPP項目能成功，不僅與其項目本身有關，還與其運作的具體細節相關。很多PPP項目在進行充分論證前就已經執行，根本沒有考慮設立健全的項目風險預警機制。而這些項目又經常面臨很高的時間要求，在考慮項目時，我們的政府公共部門大多會考慮讓項目盡快建成后運營，而往往不會采用科學的依據對項目能產生的收入進行合理測算，也就是說可行性研究并不充分。同時因為沒有建立風險預警機制，也就不能確定投資各方的能夠承擔的風險上限，并因此產生風險分擔的爭議。對于PPP項目而言，貸款成為融資的主導形式，這種過于單一的融資方式和項目的具體實施方式都給項目帶來了潛在風險。同時目前行業內專業的PPP運作人才奇缺。在項目執行過程中，主要還是以政府財務人員為主導，因其風險識別能力欠缺，一般不會安排承擔不可抗力的風險。

2.PPP項目的社會環境風險

社會環境風險主要是指經濟、政治、法律和市場對項目的影響。經濟環境風險具體體現在通貨膨脹、經濟危機、經濟周期、通貨緊縮及政府貨幣供應、金融利率、國際匯率等變化給項目帶來的不確定性;政治環境風險主要是指稅收、外匯管制等國家政策調整對項目融資及正常運營產生的影響;法律環境風險則是指PPP項目受到法律漏洞和法律變遷帶來的可能性危害;市場環境風險需要防止競爭對手加入、預防消費群體的消費偏好發生變化的應對。

三、我國PPP風險防范存在的問題

1.沒有建立科學的風險預警機制，風險識別能力不夠

PPP項目在實際執行中，各相關方更關注其各自利益如何分擔，而不大關注PPP項目所面臨的財務、政治、法律風險等。因此，也就沒有建立科學的風險預警機制。不管是政府還是企業或私營合作方，都沒有關注項目可行性研究報告中的項目風險，即便關注，也是把主要精力放在項目初期的合同制訂中，缺乏項目進行過程中的風險防范機制，因此就會缺少風險防范的動態預警機制，問題都是等到產生損失后再采取措施處理。PPP項目雙方都不是PPP專業人員，雙方都是在項目的推動下開始接受PPP這個模式，因此不能正確識別出這種特定項目的特別風險，當然也就無法防范。要識別這種特定風險，需要涉及財務、投資、規劃、法律、建設工程施工等各個領域，這種風險識別和評估的專業人才既要具備這些專業知識，還要熟悉PPP項目的運營規范。

2. 相關法律制度缺乏，政企合作方的職能劃分不清晰

目前，我國僅有財政部以及其他部門和地方政府的一些規章中涉及到PPP項目，大部分都還只是國家政策層面，屬于較低的法律層級，很難解決項目合同的相關爭議問題。PPP模式最主要的基礎應該是與政府的合作方負責整個項目的運營和建設。而實際上，由于政府不能對合作方真正的放權，很多的PPP項目的建設依然還是由政府來主導。雖然企業投入高，在項目公司中占有較大的股權比重，卻沒有真正做到當家作主，政府對項目建設的干預，導致項目公司無法按照正常的法人治理結構進行運作。當然，也有部分合作方也沒有能力或并不真正想運營營項目，而只是將PPP方式作為向政府借款的規避工具。如此不清晰的職能不僅直接加劇了政府的信用風險，也直接影響整個項目的收入，也因此導致社會資本得不到及時足額的回報。