關于地方各級人大常委會組成人員名額確定的思考

張代元

地方各級人大常委會是本級人民代表大會的常設機關。常委會組成人員名額須經法定程序確定，組成人員須是本級人大代表并經本級人民代表大會選舉產生，這是地方組織法對各級人大常委會設立的法定條件。地方組織法還規定，常委會的決議，由全體組成人員的過半數通過。所以，地方各級人大常委會組成人員名額是地方各級人大常委會依法產生、依法行權的前提和基礎。筆者對甘肅省隴南市及所轄9縣區人大常委會組成人員的變動情況[1]進行了統計分析（見下表）。

2016年11月隴南市及9縣區完成換屆選舉產生新一屆人大常委會，至2020年2月，人大常委會的組成人員數，除文縣與甘肅省第十二屆人大常委會確定的名額[2]一致外，隴南市及其他8縣區都與甘肅省第十二屆人大常委會確定的名額不一致，都有減少，減少幅度在6.8%～30.4%之間，平均減小幅度為12.7%。這表明，組成人員的變動幅度沒有統一的限制規定，對組成人員減少缺額的補選缺少法定要求，存在隨意性。從對包括甘肅省在內的能公開搜集到資料的20個[3]省、直轄市、自治區對地方各級人大常委會名額的確定情況看，對組成人員名額都確定為一個固定數（一般有上限限制），卻沒有下限限制，即對常委會組成人員的變動（減少）幅度沒有法定限制。問題：（1）用一個固定數確定常委會組成人員名額對常委會的行權有什么影響 ？（2）對常委會組成人員的變動幅度沒有限制（減少缺額補選沒有法定依據），合理嗎？（3）怎樣合法合理確定地方各級人大常委會組成人員名額？本文結合工作實際和有關法律規定擬對各級人大常委會組成人員名額確定問題做一探討。

1.確定為固定數與常委會組成人員處于變動的實際不符

地方各級人大常委會由主任、副主任若干人，秘書長、委員若干人組成 。被選為常委會組成人員的條件一是必須是本級人民代表大會代表，二是不得擔任國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關的職務。地方各級人大常委會組成人員經法定程序選舉產生后，組成人員的人大代表職務的變動（由于本人調離本行政區域、自愿辭去、罷免或死亡）、工作職務的變動（組成人員中的在黨政群團工作的公職人員因擔任了國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關的職務）或組成人員自愿辭職并被接受，這些原因都使常委會組成人員處于經常的變動（減少）過程之中。顯然 ，常委會組成人員確定為一個固定數是難以準確反映其依法變動的過程的。

2.確定為固定數對常委會補選組成人員的影響

從目前各地確定常委會組成人員名額的實際看，固定數一般是上限要求，即不能多于確定數的限制，而沒有下限要求，即沒有不能少于某數的限制。這從理論上講，常委會組成人員的變動，只要程序合法，任何幅度的減少都是合法的，在工作實踐中造成的影響則是，對于常委會組成人員的變動（減少）缺額的補選，沒有法定限制。補選成了“應該進行補選”而不是“依法必須補選”，這是目前地方各級人大常委會組成人員補選中存在的普遍問題。

3.確定為固定數對常委會行權的影響

固定數名額，由于沒有下限限制，當出現組成人員大幅度減少時，以變動后的全體組成人員的過半數通過的決議，其嚴肅性和權威性將受到影響。以隴南市及9縣區人大常委會組成人員變動情況中最大減幅30.4%為例，從理論上講，只需原確定名額的36%（因變動后，常委會組成人員人數是確定名額的69.6%）的組成人員參加，就可開會，會議的決議也只需原確定名額的36%的組成人員同意，即可通過。這就意味著，法定的多數人通過的原則，在組成人員數發生了大幅度減少時，少數人通過（與法定人數比較）也是可行的，這顯然是不嚴肅的。因此，必須對組成人員的變動幅度依法限定。如果確定為固定數，則應限定為第一次代表大會必須按確定名額足額選舉，若組成人員有出缺，必須依法補選。

4.確定為固定數與相關規定不相符

地方組織法對地方各級人大常委會組成人員的名額確定表述的是一個區間[4]，而不是一個固定數（例，地方組織法第四十一條第二款：……縣、自治縣、不設區的市、市轄區十五人至三十五人，人口超過一百萬的縣、自治縣、不設區的市、市轄區不超過四十五人）。作出這樣的規定，從地方組織法規定的確定組成人員名額要 “按人口多少確定”[5]的原則來講，這主要是考慮到了在全國范圍之內人口地域分布差距巨大的現狀，即各地同級人大常委會，因區域人口不同，其組成人員名額應該不同。從地方組織法規定的常委會組成人員的限制性規定來分析，區間的規定也無疑考慮到了常委會組成人員處于變動過程的現實。因而，就特定的常委會組成人員名額的確定，既要考慮地域人口的多少，還要考慮其組成人員的變動。上述20個省市區地方各級人大常委會的名額都是由省級人民代表大會及其常委會確定，名額數也沒有超出地方組織法的相關要求，其合法性毋庸置疑。但確定為固定數，是只考慮了人口區域分布差距的平衡問題，而沒有很好兼顧組成人員的變動這一現實，這是對地方組織法相關條文認識上和執行上的偏差，應予以完善。

綜上所述，由省（市區）人民代表大會及其常委會確定的地方各級人大常委會組成人員名額應為區間，而不是某個固定數。區間的上限（最多人數）為地方組織法規定的上限人數，下限（最少人數）一般應為上限的90%，即上下限變幅為10%。表述為：XXX人大常委會組成人員名額為XX（下限數）～XX（上限數）人。這樣，才能使不斷變化的組成人員數，始終處在法定的區間內，才能使常委會組成人員名額的變動有法定的約束，才能使常委會組成人員缺額及時依法補選。

注釋：

[1]數據來源根據對隴南市及縣區人大常委會的調查。

[2]見《甘肅省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十二次會議關于甘肅省14個市（州）及86個縣（市、區）新一屆人大常務委員會組成人員名額的決定》。

[3]20個省（市區）為：湖南、甘肅、北京、廣東、重慶、四川、吉林、江蘇、海南、云南、江西、貴州、福建、陜西、湖北、天津、黑龍江、西藏、新疆、寧夏等。

[4][5]見《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第四十一條第二款。

（作者系甘肅省隴南市人大常委會代工委主任）