合憲性審查與國家治理體系和治理能力現代化

王鍇

合憲性審查是我國人民代表大會制度這一根本政治制度的重要組成部分，通過推進合憲性審查工作，可以將我國人民代表大會制度的制度優勢轉化為依法治國的治理效能。

合憲性審查是維護憲法權威、保證憲法全面實施的重要制度。自2017年黨的十九大報告正式提出合憲性審查的概念后，憲法學界積極投入對該問題的研究，發表了大量的研究成果。目前，我國已經初步形成了“全國人大和全國人大常委會作為審查主體——全國人大憲法和法律委員會具體負責——全國人大常委會法制工作委員會協助落實”的合憲性審查體制，合憲性審查的對象涵蓋了“行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例以及監察法規”，審查機制上包括了事先審查（即審查是否有必要立法的合憲性問題）、事中審查（即審查立法起草審議中的合憲性問題）、事后審查（即審查立法生效后的合憲性問題，事后審查主要是備案審查）。這一合憲性審查的體制機制基本符合了我國的國情和政治制度，正在發揮越來越大的作用。

黨的十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標。國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。國家治理體系是指國家的制度體系，國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力。

關于國家治理體系現代化，黨的十九屆四中全會決定指出，要突出堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度。這一判斷明確了我國國家治理體系的組成部分，即由根本制度、基本制度和重要制度三部分構成的制度體系。那么，合憲性審查在我國的國家治理體系中處于什么地位呢？應當說，它是人民代表大會制度這個根本政治制度的重要組成部分。

從目前合憲性審查的主體和對象來看，全國人大常委會對行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例以及監察法規是否與憲法相抵觸進行合憲性審查，之所以是這樣的制度設計，它反映了人民代表大會制度中“國家行政機關、監察機關都由人大產生，對人大負責，受人大監督”以及 “遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性和積極性的原則”。但是，人民代表大制度中還有很重要的一個組成部分就是“全國人大和地方各級人大都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督”。目前，地方人大及其常委會的地方性法規已經納入了合憲性審查的范圍，但是全國人大及其常委會的法律，包括決議決定，是否接受合憲性審查，值得討論。從目前的審查實踐來看，對全國人大及其常委會的法律的合憲性審查主要是采用事中審查的方式，即在立法的起草審議過程中的審查，而且被審查的法律一般都是本屆人大及其常委會制定的法律。比如2018年，全國人大憲法和法律委員會針對本屆全國人大常委會修改全國人大制定的《人民法院組織法》的審議報告中就指出，這次修法沒有改變我國人民法院的性質、地位、職權、基本組織體系、基本活動準則等，修改的內容都屬于補充、完善、調整、優化性質的，與《人民法院組織法》的基本原則不存在相抵觸的情形。因此，人民法院組織法修訂草案由全國人大常委會審議通過是可行的，符合憲法的有關規定。這種事中審查可以追溯到1954年憲法，比如1955年第一屆全國人大法案委員會針對本屆人大制定的《兵役法（草案）》，在審議報告中指出，《兵役法（草案）》符合憲法精神。1996年全國人大法律委員會針對本屆人大常委會制定的《香港特別行政區駐軍法（草案）》，在審議報告中指出，符合憲法。1999年全國人大法律委員會針對本屆人大常委會制定的《澳門特別行政區駐軍法（草案）》，在審議報告中也有“以憲法為依據”的表述。

那么，針對全國人大及其常委會的法律，包括決議決定，能否進行事后的合憲性審查呢？目前的實踐主要有2018年全國“兩會”期間，全國政協委員朱征夫針對1991年第七屆全國人大常委會制定的《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》中收容教育的規定提起的合憲性審查提案。《全國人大常委會法工委關于2018年備案審查情況的報告》中指出，“各有關方面對廢止收容教育制度已經形成共識，啟動廢止工作的時機已經成熟。為了深入貫徹全面依法治國精神，建議有關方面適時提出相關議案，廢止收容教育制度”。2019年12月23日，第十三屆全國人大常委會第十五次會議作出《關于廢止有關收容教育法律規定和制度的決定》，正式廢止1991年9月4日第七屆全國人大常委會第二十一次會議通過的《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》第四條第二款、第四款以及據此實行的收容教育制度。

從上述實踐可以發現，針對本屆人大及其常委會制定的法律的合憲性審查，目前主要采取事中審查的方式;而針對往屆人大常委會制定的決定的合憲性審查，目前主要采取事后審查的方式，從而體現了憲法第五條所規定的“ 一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。 一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律”的精神。

黨的十九屆四中全會對推動國家治理能力現代化提出了兩項總體要求：一是要加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理;二是要提高制度的執行力，從而更好地把制度的優勢轉化為國家的治理效能。

從系統治理的角度，合憲性審查需要跟合法性審查、適當性審查進行協調。需要明確合憲性審查、合法性審查、適當性審查各自的審查標準，不能用合法性審查、適當性審查來代替合憲性審查，同時也要在合憲性審查、合法性審查、適當性審查之間建立一個合理的審查順序，建議按照“先合法性審查、再合憲性審查、最后適當性審查”的順序，從而實現對立法和規范性文件的全方位監督。

從依法治理的角度，合憲性審查本身也要依法進行，因此亟需出臺有關合憲性審查程序的立法。目前政府系統的備案審查有《法規規章備案條例》，黨內法規的備案審查有《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》，軍隊系統的備案審查也有《軍事立法工作條例》，唯獨人大系統的備案審查沒有專門的立法。除了《立法法》和《監督法》的一些零星規定外，人大的備案審查程序主要以內部規程的形式存在。但是問題在于合憲性審查并非一個純粹的內部事務，它不僅關系到公民的實體性權利義務的落實，也關系到公民的監督權的實現，因此有必要制定專門的合憲性審查的程序立法。

從綜合治理的角度，合憲性審查需要公眾的參與。從我國合憲性審查的實踐來看，國家機關雖然也有提出合憲性審查的要求和建議的權利，但是迄今為止，尚未有國家機關申請的先例。而公民的審查建議，從2012到2018年呈現出逐年上升的趨勢，公民正在成為啟動合憲性審查的主要力量。2019年12月4日，“中國人大網”啟動了公民提起審查建議的網上受理平臺，公民只要填寫姓名、身份證號碼、手機號進行注冊，并且填寫建議審查的理由，就可以在線提交審查建議，實現了備案審查的一鍵啟動。這充分反映了我國合憲性審查制度的民主優勢。

從源頭治理的角度，合憲性審查中的事先審查、事中審查和事后審查需要相互配合。可以說，事先審查、事中審查是我國合憲性審查制度的特色，將違憲的規范性文件扼殺在文件生效之前，體現了源頭治理的要求。但是也要注意，事先審查、事中審查能否取代事后審查？因為目前的事中審查，即立法起草審議過程中的合憲性審查的結論主要以合憲性確認為主，那么，這是否意味著，該立法生效之后就不存在合憲性問題？事中審查的合憲性確認是否具有最終性？事后能不能推翻事中審查的合憲性確認？這些問題需要研究。

從提高制度執行力的角度，合憲性審查制度的順利運行，還需要解決以下幾個問題：（1）憲法解釋程序的問題。眾所周知，合憲性審查離不開憲法解釋，審查機關在作出下位法是否抵觸憲法的判斷前必然涉及對憲法相關條款的解釋。值得注意的是，黨的十九屆四中全會決定中提出要“落實憲法解釋程序機制”，這一表述與以前的“健全憲法解釋程序機制”有明顯的不同，憲法解釋程序的啟動將為推進合憲性審查工作打通“最后一公里障礙”。（2）違憲判斷的政治化問題。合憲性審查并不意味著審查的結論只能“合憲”，實際上，不帶有否決性質的審查不能稱之為審查。以往對合憲性審查工作的顧慮主要跟長期以來將違憲判斷政治化有關。也就是說，認為違憲屬于政治問題，一旦認定某個立法或規范性文件違憲，那么制定機關就需要承擔政治責任。這種認識可能忽略了合憲性審查對于維護國家法制統一的重要法律功能，從十九屆四中全會決定將“推進合憲性審查工作”放在“堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國執法執政能力”這一部分以及提出“一切違反憲法法律的行為都必須予以追究”來看，說明合憲性審查主要還是一個法律問題。（3）合憲性審查的標準問題。審查標準的匱乏也限制了合憲性審查的開展，比如如何判斷“與憲法相抵觸”？由于憲法規定本身的抽象性和概括性，即使一些看起來很簡單的案件，也存在難以判斷的問題。比如一些地方的地方性法規規定，公安機關交通管理部門因調查交通事故案件的需要，可以查閱、復制交通事故當事人的通訊記錄等信息。雖然《全國人大常委會法工委關于2019年備案審查情況的報告》認為該規定“不符合保護公民通信自由和通信秘密的原則和精神”，但是，手機通訊記錄中只有通話的時間、時長、號碼，并不涉及通話的內容，是否受憲法第四十條中通信自由和通信秘密的保護，仍然需要明確。

總之，合憲性審查是我國人民代表大會制度這一根本政治制度的重要組成部分，通過推進合憲性審查工作，可以將我國人民代表大會制度的制度優勢轉化為依法治國的治理效能。正如黨的十九屆四中全會決定所指出的，推進合憲性審查工作，加強備案審查制度和能力建設，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件。堅持憲法法律至上，健全法律面前人人平等保障機制，維護國家法制統一、尊嚴、權威，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。

（作者系北京航空航天大學法學院教授、博士生導師。本文系北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心、北京市社科基金重點項目“健全憲法監督體系和機制研究”〔18KDAL044〕的階段性成果）