新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)省級(jí)及設(shè)區(qū)的市、自治州人大及其常委會(huì)召開(kāi)會(huì)議的情況

黃宇菲 閆然 龍曉杰

2020年1月下旬，我國(guó)發(fā)生新冠肺炎疫情，對(duì)國(guó)家、社會(huì)和人民群眾生活造成了巨大影響。各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)由代表、常委會(huì)組成人員集體行使職權(quán)，行使職權(quán)的方式是召開(kāi)人民代表大會(huì)會(huì)議和常委會(huì)會(huì)議。在新冠肺炎疫情中，避免人員聚集是一個(gè)主要防控手段，給非常情況下人大會(huì)議的舉行頻率、形式提出了新課題。疫情發(fā)生以來(lái)，憲法室持續(xù)關(guān)注地方各級(jí)人大及其常委會(huì)召開(kāi)會(huì)議的情況。現(xiàn)將截至5月底的有關(guān)情況簡(jiǎn)報(bào)如下。

一、總體情況

在31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市中，29個(gè)在1月上中旬舉行了人民代表大會(huì)會(huì)議，只四川、云南兩省原確定在2月份舉行本級(jí)人大會(huì)議，因疫情分別推遲到5月9日和5月10日召開(kāi)。322個(gè)設(shè)區(qū)的市[1]、自治州在2020年2月后共舉行人代會(huì)134次，常委會(huì)會(huì)議658次。此外，5月31日，湖北省十三屆人大常委會(huì)第十六次會(huì)議召開(kāi)，聽(tīng)取了省人大常委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)王亞平作的關(guān)于《湖北省第十三屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議主席團(tuán)和秘書(shū)長(zhǎng)建議名單（草案）》的說(shuō)明。據(jù)了解，湖北省將在6月份召開(kāi)省十三屆人大四次會(huì)議，這將是在疫情后唯一加開(kāi)人代會(huì)的地方。

322個(gè)設(shè)區(qū)的市、自治州的人代會(huì)中，據(jù)統(tǒng)計(jì)，有三種情況：一是疫情暴發(fā)之前已經(jīng)開(kāi)完人代會(huì)，未受疫情影響的，共計(jì)172個(gè)設(shè)區(qū)的市、自治州，占53.42%;二是受到了疫情影響，但已經(jīng)于疫情后召開(kāi)或者已重新確定召開(kāi)人代會(huì)時(shí)間的，共計(jì)135個(gè)設(shè)區(qū)的市、自治州，占41.93%;三是目前仍有少數(shù)未確定人代會(huì)召開(kāi)時(shí)間的，尚有15個(gè)設(shè)區(qū)的市、自治州，占4.65%。

134個(gè)在疫情后召開(kāi)了本級(jí)人代會(huì)的市、州中，具體可分為兩種情況：一是疫情發(fā)生時(shí)尚未確定地方人代會(huì)召開(kāi)時(shí)間的市、州中，青海、內(nèi)蒙古多地因受疫情影響較小，已于3月下旬開(kāi)始陸續(xù)召開(kāi)本級(jí)人代會(huì)。二是疫情發(fā)生時(shí)已作出推遲召開(kāi)人代會(huì)決定的市、州中，根據(jù)疫情防控形勢(shì)和本地實(shí)際情況，已有山西大同等8市、內(nèi)蒙古包頭等8市、浙江溫州等5市、廣西欽州等3市以及四川達(dá)州、陜西榆林、甘肅慶陽(yáng)等地自4月中旬開(kāi)始陸續(xù)召開(kāi)了本級(jí)人代會(huì)。三是個(gè)別地方在上半年召開(kāi)了兩次人代會(huì)。1月上旬召開(kāi)了年度例會(huì)，5月中下旬再次召開(kāi)人代會(huì)，內(nèi)容是補(bǔ)選市人大常委會(huì)主任（湖南衡陽(yáng)）、市長(zhǎng)（湖南長(zhǎng)沙、衡陽(yáng)）和2名常委會(huì)委員（湖南長(zhǎng)沙）。

2020年2月以來(lái)，31個(gè)省（區(qū)、市）和322個(gè)設(shè)區(qū)的市、自治州共舉行人大常委會(huì)會(huì)議735次。其中，舉行5次的有3個(gè)地方，占0.85%;舉行4次的有16個(gè)地方，占4.53%;舉行3次的有80個(gè)地方，占22.66%;舉行2次的有162個(gè)地方，占45.89%;舉行1次的有80個(gè)地方，占22.66%;舉行0次或者未查到相關(guān)情況的有12個(gè)地方，占3.41%。

二、各地推遲會(huì)期后重新決定人民代表大會(huì)會(huì)議召開(kāi)時(shí)間的情況

地方組織法第十一條規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議每年至少舉行一次。經(jīng)檢索各地方人民代表大會(huì)議事規(guī)則，普遍規(guī)定市人民代表大會(huì)會(huì)議由常委會(huì)召集。受疫情影響，此次各地通過(guò)常委會(huì)會(huì)議決定、常委會(huì)通告（未實(shí)際召開(kāi)常委會(huì)會(huì)議）、常委會(huì)辦公廳（室）通知等多種形式作出推遲召開(kāi)人代會(huì)的決定后，并未確定會(huì)議另行召開(kāi)的具體時(shí)間，因此需要另行確定人代會(huì)的召開(kāi)時(shí)間。具體形式上，主要有以下三種情況：

一是人大常委會(huì)再次作出關(guān)于召開(kāi)本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議的決定。以浙江溫州為例，人大常委會(huì)先后兩次作出召開(kāi)人代會(huì)的決定。1月7日，溫州市人大常委會(huì)會(huì)議表決通過(guò)關(guān)于召開(kāi)溫州市十三屆人大五次會(huì)議的決定，決定溫州市十三屆人大五次會(huì)議于2月11至14日在溫州召開(kāi)。2月6日，溫州市人大常委會(huì)發(fā)布關(guān)于推遲召開(kāi)溫州市十三屆人大五次會(huì)議的通告。4月14日，溫州市人大常委會(huì)會(huì)議表決通過(guò)關(guān)于召開(kāi)溫州市十三屆人大五次會(huì)議的決定，決定溫州市十三屆人大五次會(huì)議定于4月22至24日在溫州召開(kāi)。

二是人大常委會(huì)作出關(guān)于確定本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議時(shí)間的決定。以廣西欽州為例，人大常委會(huì)先后三次作出關(guān)于召開(kāi)、推遲以及確定人代會(huì)時(shí)間的決定。1月6日，欽州市人大常委會(huì)會(huì)議作出關(guān)于召開(kāi)欽州市五屆人大七次會(huì)議的決定;2月5日，欽州市人大常委會(huì)會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于推遲召開(kāi)欽州市五屆人大七次會(huì)議的決定;4月10日，欽州人大常委會(huì)會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于確定欽州市五屆人大七次會(huì)議時(shí)間的決定，決定欽州市五屆人大七次會(huì)議定于2020年4月22日至24日在欽州召開(kāi)，會(huì)議建議議程不變。

三是人大常委會(huì)授權(quán)主任會(huì)議作出會(huì)議召開(kāi)時(shí)間的決定。部分地方在作出推遲人代會(huì)的決定、通告中明確，授權(quán)常委會(huì)主任會(huì)議在疫情平穩(wěn)后決定召開(kāi)人代會(huì)的具體時(shí)間。例如，4月17日，呼和浩特市人大常委會(huì)第四十一次主任會(huì)議決定，根據(jù)1月27日人大常委會(huì)在延期召開(kāi)會(huì)議決定中關(guān)于具體時(shí)間由主任會(huì)議確定的授權(quán)，確定呼和浩特市十五屆人大三次會(huì)議于4月22日召開(kāi)。此外，根據(jù)疫情發(fā)展形勢(shì)，4月中旬以來(lái)云南省麗江、昭通、大理等多地在人大常委會(huì)會(huì)議上作出決定，授權(quán)主任會(huì)議確定人代會(huì)召開(kāi)時(shí)間的決定，為靈活高效做好人代會(huì)籌備工作做好準(zhǔn)備。

關(guān)于各地決定的具體內(nèi)容，山西太原、浙江寧波等多數(shù)地方在人大常委會(huì)決定中明確了會(huì)議召開(kāi)的具體日期;浙江杭州、山西晉城、甘肅武威等地在決定中采取了4月中下旬、5月中上旬等時(shí)間范圍的表述，后通過(guò)主任會(huì)議或者新聞發(fā)布的形式確定具體會(huì)期;還有部分地方在決定中進(jìn)一步明確了調(diào)整后的建議議程。

此外，為統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作，合肥人大常委會(huì)在推遲大會(huì)后專門(mén)安排聽(tīng)取審議了合肥市政府2020年重點(diǎn)工作安排的報(bào)告，及時(shí)批準(zhǔn)了2020年的重點(diǎn)工作安排，同時(shí)要求市政府仍需將全面工作以政府工作報(bào)告形式提請(qǐng)5月中旬召開(kāi)的人代會(huì)審議。

三、新冠肺炎疫情后的常委會(huì)會(huì)議的主要特點(diǎn)

一是近半數(shù)的省級(jí)和設(shè)區(qū)的市、自治州人大常委會(huì)在2月份召開(kāi)了常委會(huì)會(huì)議，其中多數(shù)在會(huì)上通過(guò)了關(guān)于依法防控新冠肺炎疫情的決定。

二是大多數(shù)省級(jí)和設(shè)區(qū)的市、自治州人大常委會(huì)在3月到4月間召開(kāi)的會(huì)議上，聽(tīng)取了本級(jí)人民政府關(guān)于新冠肺炎疫情防控工作的專項(xiàng)工作報(bào)告，有的聽(tīng)取了本地區(qū)傳染病防治法、野生動(dòng)物保護(hù)法的實(shí)施情況報(bào)告。

三是有的地方常委會(huì)會(huì)議的頻次并未明顯受新冠肺炎疫情影響，有的地方影響較為明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2月至5月間，山西運(yùn)城市、遼寧大連市、湖南懷化市人大常委會(huì)召開(kāi)了5次會(huì)議，浙江省、上海市、山西陽(yáng)泉市等16個(gè)地方人大常委會(huì)召開(kāi)了4次會(huì)議。有的地方在2月份就召開(kāi)了兩次人大常委會(huì)會(huì)議。這些地方會(huì)議頻次較高，其內(nèi)容除了審議通過(guò)疫情防控決定、常委會(huì)例會(huì)外，主要是有補(bǔ)選和任命“一府一委兩院”人員的任務(wù)。還有個(gè)別設(shè)區(qū)的市在長(zhǎng)達(dá)四個(gè)多月的時(shí)間里未召開(kāi)常委會(huì)會(huì)議。另未檢索到少數(shù)設(shè)區(qū)的市在2020年春節(jié)后召開(kāi)常委會(huì)會(huì)議的情況。

四、各地在會(huì)議安排和會(huì)務(wù)組織中采取的有關(guān)措施

（一）常委會(huì)會(huì)議的模式

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在2020年2月上旬至3月中旬間召開(kāi)人大常委會(huì)會(huì)議的地方，河南省、福建省、湖北省、貴州省及廈門(mén)市、東莞市、欽州市等多地采取了在線會(huì)議的形式，這是人大會(huì)議形式的新探索。自3月下旬開(kāi)始，各地人大常委會(huì)基本已恢復(fù)為現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議模式。

在線會(huì)議大致分為兩種模式。第一種是“主會(huì)場(chǎng)+分散上線”模式，即在人大常委會(huì)機(jī)關(guān)設(shè)置主會(huì)場(chǎng)，在機(jī)關(guān)的常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和駐會(huì)委員到主會(huì)場(chǎng)參會(huì)并統(tǒng)一接入會(huì)議平臺(tái);其他因故不能到現(xiàn)場(chǎng)的常委會(huì)組成人員，各自使用互聯(lián)網(wǎng)終端上線接入會(huì)議平臺(tái)，分散上線的人員可以在本職工作單位，也可以在家，地點(diǎn)不受限制。第二種是常委會(huì)組成人員各自上線后的登錄會(huì)議平臺(tái)集中模式，即不設(shè)置主會(huì)場(chǎng)，由常委會(huì)組成人員各自通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)終端上線集中接入平臺(tái)，召開(kāi)會(huì)議。

會(huì)前，常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)線上向組成人員發(fā)送草案、草案說(shuō)明等會(huì)議文件，有的還在更早的時(shí)候發(fā)送征求意見(jiàn)稿。組成人員可以通過(guò)線上反饋意見(jiàn)，辦事機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)整理，并據(jù)此對(duì)草案、征求意見(jiàn)稿等作出修改完善。會(huì)議舉行過(guò)程中，有提出審議意見(jiàn)的，也由工作人員即時(shí)收集研究。常委會(huì)主任、副主任、秘書(shū)長(zhǎng)也可同時(shí)在線上套開(kāi)主任會(huì)議，決定提請(qǐng)表決。

地方各級(jí)人大常委會(huì)的議事規(guī)則一般規(guī)定，表決采用電子表決器方式，有特殊原因的也可以采用其他表決方式。由于各地使用的在線會(huì)議平臺(tái)不是統(tǒng)一開(kāi)發(fā)的專業(yè)人大會(huì)議系統(tǒng)，不具備表決功能，因此只能視情況采取靈活的表決方式。主要有兩種方式：一種是對(duì)話式，即主持人逐個(gè)詢問(wèn)上線常委會(huì)組成人員意見(jiàn)及表態(tài);另一種是留言式，即組成人員通過(guò)平臺(tái)留聲或者發(fā)消息表態(tài)。

（二）地方人民代表大會(huì)會(huì)議的模式

1.在會(huì)議會(huì)期、會(huì)議日程、列席人員上做必要調(diào)整

一是縮短會(huì)期，浙江舟山、溫州分別將原計(jì)劃4天半、4天的會(huì)期縮短為3天半和3天。二是會(huì)議日程更加緊湊，四川省、云南省和18個(gè)設(shè)區(qū)的市、自治州在本級(jí)人代會(huì)的開(kāi)幕會(huì)上聽(tīng)取了政府工作報(bào)告、人大常委會(huì)工作報(bào)告、“兩院”工作報(bào)告，溫州、海西州還聽(tīng)取了地方性法規(guī)草案的說(shuō)明，并在第二次全體會(huì)議完成各事項(xiàng)的表決后閉幕。有廣安市、宜賓市、資陽(yáng)市在人代會(huì)開(kāi)幕會(huì)上聽(tīng)取了“一府兩院”工作報(bào)告。三是減少會(huì)場(chǎng)列席人員。廣西崇左市人大常委會(huì)專門(mén)通過(guò)了關(guān)于調(diào)整崇左市四屆人大五次會(huì)議列席人員的決定，根據(jù)疫情防控形勢(shì)縮減了列席人員范圍。內(nèi)蒙古赤峰、廣西欽州、山西朔州等地安排政協(xié)委員在分會(huì)場(chǎng)以觀看直播的方式列席了本次人代會(huì)。

2.積極探索網(wǎng)絡(luò)視頻分會(huì)場(chǎng)等會(huì)議形式，代表議案建議全程網(wǎng)上提交辦理

各地人大為減少人員聚集，積極探索網(wǎng)絡(luò)視頻會(huì)議、分會(huì)場(chǎng)等形式，不斷發(fā)展完善人民代表大會(huì)制度。一是引入網(wǎng)絡(luò)視頻會(huì)議形式。根據(jù)疫情防控要求，山西呂梁、忻州等地采用“主會(huì)場(chǎng)+分會(huì)場(chǎng)”視頻會(huì)議形式召開(kāi)人代會(huì)全體會(huì)議，各縣（市、區(qū)）代表團(tuán)在分會(huì)場(chǎng)通過(guò)視頻會(huì)議參加全體會(huì)議，其中呂梁市設(shè)“1個(gè)主會(huì)場(chǎng)+13個(gè)分會(huì)場(chǎng)”。有20多個(gè)設(shè)區(qū)的市、自治州的本級(jí)政協(xié)委員在分會(huì)場(chǎng)列席人代會(huì)。二是在表決方式上，各地在設(shè)立分會(huì)場(chǎng)的同時(shí)，將以往的電子表決器表決改為舉手表決，同時(shí)對(duì)于市長(zhǎng)選舉等投票選舉事項(xiàng)實(shí)行各分會(huì)場(chǎng)同步投票進(jìn)行，各會(huì)場(chǎng)投票和計(jì)票換屆通過(guò)視頻實(shí)時(shí)播出。三是實(shí)現(xiàn)代表議案建議全程網(wǎng)上提交辦理，舟山人大通過(guò)代表網(wǎng)絡(luò)履職平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了代表議案建議提交、大會(huì)審核交辦、承辦單位簽收全程網(wǎng)上處理，還可以實(shí)時(shí)上傳大會(huì)履職動(dòng)態(tài)、查閱會(huì)議文件，有效避免了議案建議提交過(guò)程中人員聚集帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

3.積極采取必要疫情防控措施

各地認(rèn)真研究部署地方“兩會(huì)”期間新冠肺炎疫情防控工作，探索出臺(tái)多項(xiàng)疫情防控有力舉措。一是大會(huì)秘書(shū)處增設(shè)防疫組。四川達(dá)州、廣西欽州等多地在大會(huì)秘書(shū)處增設(shè)疫情防控組，細(xì)化完善防控工作方案、應(yīng)急預(yù)案和防控手冊(cè)，提前演練處置會(huì)議期間疫情突發(fā)事件。二是會(huì)場(chǎng)佩戴口罩、間隔就坐避免人群聚集。廣西百色、陜西榆林、內(nèi)蒙古赤峰等多地采取代表配戴口罩參加會(huì)議、代表間隔一個(gè)空位就坐等措施;浙江衢州代表在會(huì)議期間將握手改行作揖禮。三是加強(qiáng)體溫健康監(jiān)測(cè)。廣西欽州等多地在代表報(bào)到入住時(shí)登記出入信息并進(jìn)行體溫監(jiān)測(cè)，為全體與會(huì)代表發(fā)放體溫計(jì)，要求代表每日監(jiān)測(cè)體溫。山西忻州一位人大代表因從外地返忻后隔離未滿14天，經(jīng)研究批準(zhǔn)其不參加本次人代會(huì)。

注釋：

[1]包括廣東省東莞市、中山市和甘肅省嘉峪關(guān)市，不包括海南省儋州市。

（作者單位：全國(guó)人大常委會(huì)法工委憲法室）