PPP模式在公共數(shù)字文化服務中的應用
——基于參與主體職能視角*

戴艷清，南勝林，完顏鄧鄧

0 引言

公共數(shù)字文化服務是數(shù)字化、網(wǎng)絡化環(huán)境下公共文化服務的重要組成部分[1]。隨著數(shù)字環(huán)境及公眾需求的急劇變化，以公共數(shù)字文化工程為代表的公共數(shù)字文化服務面臨著新的機遇和挑戰(zhàn)。一方面，新技術、新媒體應用的普及等為公共文化服務均等化搭建橋梁，推動了公共數(shù)字文化服務的發(fā)展。另一方面，公共數(shù)字文化服務與公眾需求的不對接問題橫亙在政府及服務主體的面前，亟待解決。為此，政府提出了一系列促進公共文化服務供給側(cè)結構性改革的措施。2015年1月14日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加快構建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見》，提出堅持政府主導、社會參與、共建共享，“引入市場機制，激發(fā)各類社會主體參與公共文化服務的積極性，提供多樣化的產(chǎn)品和服務”[2]。同年5月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》指出：“在公共服務領域，鼓勵采用政府和社會資本合作(Public-Private Partnership，PPP)模式，吸引社會資本參與，為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務。”[3]2016年10月12日，財政部發(fā)布《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》，提出“要進一步加大PPP模式推廣應用力度”，“積極引導各類社會資本參與”[4]。

隨著相關政策的出臺，PPP模式在公共數(shù)字文化服務領域得以逐步推廣應用。然而，在此過程中仍然面臨政策模糊，各參與主體利益沖突等問題。比如，政策僅粗線條地規(guī)定支持公共數(shù)字文化服務領域應用PPP模式，但實踐應用中卻難以有效協(xié)調(diào)各參與主體的利益關系。此外，在公共數(shù)字文化服務PPP模式應用過程中，具體依據(jù)《政府采購法》還是《招標投標法》開展工作也無明確規(guī)定。部分學者主張采用《政府采購法》，認為PPP項目需要財政補貼，部分學者則主張采用《招標投標法》，認為參與PPP項目的社會資本方多以營利企業(yè)為主[5]46，不需要額外補貼。實踐操作依據(jù)較為混亂，造成其工作開展困難重重。但是，以上問題并不說明PPP模式無法在公共數(shù)字文化服務領域得以應用，相反，一些地區(qū)已作出有益的嘗試。當然，PPP模式在公共數(shù)字文化服務領域的實施時間尚短，筆者難以找尋到在全國范圍內(nèi)具有影響力的成功項目。因而，本研究僅以當前部分地(縣)級市所開展的公共數(shù)字文化服務PPP模式應用實踐為例，立足于公共數(shù)字文化服務PPP模式各參與主體職能的認識，深入探索當前PPP模式在公共數(shù)字文化服務領域應用存在的障礙與對策，以期為相關實踐工作提供參考。

1 PPP模式及其在公共數(shù)字文化服務中的應用價值

1.1 PPP模式的內(nèi)涵

PPP模式即公私合作伙伴關系，是指政府部門通過與社會資本之間建立合作關系來提供某種公共產(chǎn)品或公共服務的一種項目運營模式，是一種以各參與方的“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式[5]3。通過特許經(jīng)營、購買服務等方式同私人組織建立合作關系，使合作各方達到比單獨行動更為有利的效果。PPP模式各參與主體及其關系如圖1所示。在PPP模式的運作中，主要參與方有政府或政府授權的相關部門、私人資本、由政府和私人資本組建的PPP項目公司、咨詢公司和金融機構等。由于所處領域不同，項目特點及運行機制各異，其他參與者如供應商、承包商、保險公司和運營商等也可能參與其中。政府一般是PPP項目的發(fā)起方；社會資本和政府授權部門合作成立PPP項目公司，建設并經(jīng)營項目；金融機構為項目公司提供貸款及融資；咨詢公司提供咨詢并制定方案。

圖1 PPP模式的參與主體及各參與方關系[6]

1.2 PPP模式在公共數(shù)字文化服務中的應用價值

(1)有利于提高公共文化機構服務水平和管理效率。政府作為單一主體開展公共數(shù)字文化建設與服務活動，容易出現(xiàn)權力尋租及信息尋租等問題，也缺乏社會資本所具備的一些服務理念[7]。而社會資本更擅長將其服務至上的理念、技術以及市場情報同政府提供的文化服務相結合，為社會和公眾提供符合其需求且更優(yōu)質(zhì)的文化服務。

(2)有利于在減輕政府財政壓力的同時為民間資本提供釋放渠道[8]。在傳統(tǒng)的建設模式中，政府既承擔著提供公共數(shù)字文化服務的責任，又獨自承擔公共數(shù)字文化建設的財政壓力。而PPP模式則可為政府及社會資本帶來雙贏的結果。一方面，社會資本的進入可以在很大程度上緩解政府的財政壓力；另一方面，政府也為社會資本在合作項目中作用的發(fā)揮提供政策支持，從而使社會資本的投資風險相應降低，更好地發(fā)揮其社會效益和自身價值。

(3)有利于提高資源配置效率，進而提高公共數(shù)字文化服務質(zhì)量。具體來說，PPP模式通過財政補貼激勵社會資本，可以提高市場資源配置的效率；而社會資本與政府的共同參與，可在提高項目運營效率的同時提升服務質(zhì)量，實現(xiàn)效率最大化，最終形成互惠互利的良性循環(huán)。

2 公共數(shù)字文化服務PPP 模式中參與主體職能分析

PPP是政府和社會資本合作提供公共產(chǎn)品和公共服務的模式統(tǒng)稱，其中，在我國公共服務領域應用最廣泛的模式有BOT、TOT、BOO 等。本研究擬采用圖文結合的方式(圖表主要參考著作《PPP模式運用與典型案例分析》[5]19-24中幾種模式的交易結構并結合實際案例進行改編)，結合以上模式應用實踐案例進行參與主體職能分析。

2.1 公共數(shù)字文化服務BOT模式中參與主體職能

(1)理論分析。BOT(Build-Operate-Transfer)模式，意為建設—運營—移交，指政府通過授予特許經(jīng)營權的方式，將公共服務項目委托給社會資本，由政府負責項目的整體規(guī)劃及監(jiān)督，社會資本負責項目的建設、運營和提供服務。待雙方合作期滿后，社會資本再將項目所有權無償移交給政府[5]19。該模式的合作期通常為10至30年。

(2)實踐案例。山東省東營市“數(shù)字文化廣場”采取BOT模式，探索基層公共數(shù)字文化服務體系建設的新路徑。在項目建設階段，由社會資本負責硬件建設以及軟件開發(fā)，政府負責建設過程的監(jiān)督和協(xié)調(diào)。軟硬件建設完成后，進入運營階段，公共文化部門對其功能進行試用。在此過程中，公共文化部門負責提供文化服務，社會資本負責提供技術支持。隨著項目完工，政府引導社會資本將數(shù)字文化廣場的管理權移交給政府(運作模式如圖2所示)。為指導數(shù)字文化廣場建設，在項目建設前期制定《東營市數(shù)字文化廣場建設和服務規(guī)范》，明確規(guī)劃數(shù)字文化廣場服務設施、服務內(nèi)容、服務方式以及服務管理等內(nèi)容，但未涉及建設模式、建設方案、合作方的選擇以及合作規(guī)劃等內(nèi)容。數(shù)字文化廣場為文化惠民服務提供新模式，實現(xiàn)“線下”“線上”服務融合[9]，具體可以通過無線網(wǎng)絡，將廣場的熒屏與文化機構視頻設備進行聯(lián)通。通過這種方式，文化館可以同時對多個廣場進行遠程投屏，使文化服務打破時間、空間、地域的限制，既節(jié)約成本，也提升了文化服務的效率。

圖2 東營市“數(shù)字文化廣場”項目BOT運作模式

2012年10月，上海市嘉定區(qū)政府主辦，創(chuàng)圖科技配合開發(fā)上海市嘉定區(qū)公共文化服務平臺——“文化嘉定云”，2014年運營。上海創(chuàng)圖科技負責軟件開發(fā)、技術支持和咨詢服務。運用“多終端、云平臺”的互聯(lián)網(wǎng)構架理念，創(chuàng)圖科技把“文化嘉定云”網(wǎng)頁版、手機APP、微信公眾號等組成數(shù)字化服務集群，并以“云”互聯(lián)的方式進行整合集聚，形成一站式服務[10]。嚴格來說，“文化嘉定云”的建設合作模式并不完全符合BOT模式，但與其較為相似。

(3)各參與主體的職能體現(xiàn)。新公共管理理論認為，政府的主要職能是向社會提供服務或保證提供服務，這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供，政府應根據(jù)服務內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應的供給方式[11]。在BOT模式中，政府作為項目的主導方，在很大程度上決定了項目能否成功。政府與公共文化機構以及社會資本方之間，除了監(jiān)督與被監(jiān)督的關系之外，還存在著分工協(xié)作的關系。政府負責整個項目的總體規(guī)劃，同時對社會資本方的建設過程進行全程監(jiān)督，此外還對項目的實施給予支持。社會資本方負責完成建設任務，其中包括硬件設施的建設、軟件設施的開發(fā)與運營以及后期的技術指導。而公共文化機構則主要負責項目建設的監(jiān)督、協(xié)助社會資本方進行項目建設、項目完工后的設備運用以及向公眾提供文化服務。

2.2 公共數(shù)字文化服務TOT模式中參與主體職能

(1)理論分析。TOT(Transfer-Operate-Transfer)模式，意為轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—移交，指政府將已有的公共服務項目所有權，以合理的價格轉(zhuǎn)讓給社會資本，社會資本在合作期內(nèi)負責項目的管理、運營和提供服務，待合作期滿后再將項目的所有權移交給政府[5]21。在該模式中，政府主要是將已建成的項目轉(zhuǎn)讓予社會資本，而社會資本對轉(zhuǎn)讓后的項目負責運營及管理。該模式的合作期限通常為20至30年。

(2)實踐案例。2013年北方廣電網(wǎng)絡公司同遼寧省文化惠民工程合作，構建智慧廣電新媒體。而北方廣電網(wǎng)絡公司承載了遼寧省數(shù)字電視直播、互動電視、云平臺、全網(wǎng)監(jiān)控中心系統(tǒng)在內(nèi)的多項業(yè)務，如圖3 所示。2015 年11 月26日，一期云電視平臺正式上線運營。云電視平臺為全省百姓提供廣播電視、互動點播、電視應用、電視商城、智慧城市、休閑娛樂等六大板塊的內(nèi)容和應用[12]。需要說明的是，遼寧省文化惠民工程采用的模式并非完全符合TOT模式。因為遼寧省政府僅將云電視平臺的部分業(yè)務委托給社會資本方運營管理，并不涉及項目的所有權問題。但由于公共數(shù)字文化服務的特殊性以及PPP模式的復雜性，筆者將此合作方式視為TOT模式的一種特殊表現(xiàn)形式。在該項目建設過程中，遼寧省委、省政府采取直接委托北方廣電網(wǎng)絡公司，而非招投標或其他方式選取合作方?？梢钥闯?，政府或是因為社會資本方自身局限，或是由于項目的特殊性，而在選擇社會合作方的過程中受到一定限制。

圖3 遼寧省“智慧廣電新媒體”項目TOT運作模式

(3)各參與主體的職能體現(xiàn)。TOT 模式是BOT模式演變的另一種形態(tài)，其與BOT模式的不同在于，該模式下的項目是現(xiàn)存的或是已建成的，不需社會資本方承擔建設項目的責任。因而政府的主要責任是選擇合適的社會資本方，在雙方達成協(xié)議后，將項目所有權轉(zhuǎn)讓予社會資本，并對其進行一定監(jiān)督，使其更好地推動項目的運營管理。社會資本方的職責則是在合同期限范圍內(nèi)，對項目進行合理運營，服務公眾并獲取一定收益，最終再將項目所有權移交政府。該模式由于不涉及項目建設，政府的職責在于對社會資本方的項目經(jīng)營進行監(jiān)督，而社會資本方則投入時間和精力以提高項目運營效率及用戶使用率。該模式下參與主體的職能與新公共管理所提倡的政府工作經(jīng)濟價值理念以及經(jīng)濟、效率和效能[13]的思想不謀而合。在上述案例中，由于該項目并未涉及項目所有權轉(zhuǎn)讓的問題，因此，社會資本方亦可在政府擁有項目所有權的前提下協(xié)助政府運營管理。

2.3 公共數(shù)字文化服務BOO模式中參與主體職能

(1)理論分析。BOO(Build-Own-Operate)模式，意為建設—擁有—運營，由BOT模式演化而來，指政府通過合約協(xié)議，將基礎設施和公共服務項目的建設、經(jīng)營和維護的權責委托給社會資本，在合約范圍內(nèi)，社會資本擁有項目投資和建設的所有權，同時還可向用戶收取一定的使用費用，獲得合理的投資回報，沖減項目投資成本，最后無需將項目所有權移交政府[5]24。在此模式中，政府授權社會資本建設項目并對其監(jiān)督，社會資本在政府指導下進行項目的建設及運營。在BOO 模式下，社會資本擁有項目的所有權，但也存在一定限制性條件，如社會資本需在政府授予特許經(jīng)營權的前提下對項目進行投資和建設。BOO模式和BOT模式的主要區(qū)別在于社會資本是否擁有項目的所有權。

(2)實踐案例。寧波市數(shù)字圖書館的建設和發(fā)展，實行了政府主導下的行業(yè)協(xié)同建設管理模式[14]。寧波市政府頒布了《寧波市數(shù)字圖書館項目建設與管理辦法》，在市教育局的領導下，由政府部門及相關行業(yè)協(xié)會共同負責市數(shù)字圖書館建設和服務的整體規(guī)劃；由寧波市圖書館及寧波市各高校圖書館、寧波市科技信息研究院等共同建設數(shù)字資源共享平臺，同時加強成員館之間的交流與聯(lián)系，規(guī)范數(shù)字圖書館的建設與管理，提高數(shù)字圖書館服務的效率(如圖4所示)。該項目建設完成后，無需將項目所有權移交政府，而是由各成員館及合作企業(yè)共同運營與管理。在寧波市數(shù)字圖書館的建設過程中，政府扮演了多重角色，它不僅是項目的投資者，同時還是項目的決策者、組織者和協(xié)調(diào)者[14]。在該項目中，政府通過授權實現(xiàn)數(shù)字圖書館項目的合作建設。但數(shù)字圖書館運營的經(jīng)費來源主要依賴于政府的財政投入，對于盈利能力較低甚至幾乎為零的圖書館而言，過分依賴財政補助勢必影響日后的發(fā)展與運營。

圖4 寧波市數(shù)字圖書館項目BOO運作模式

(3)各參與主體的職能體現(xiàn)。新社會環(huán)境下，新公共管理理論要求重塑政府與社會的關系，積極探求政府的角色轉(zhuǎn)變，亦使得公共文化機構積極轉(zhuǎn)變服務管理理念，明白自己不再是唯一的信息服務機構，而只是社會信息系統(tǒng)的一個組成部分[13]。在BOO模式中，政府負責制定項目的整體規(guī)劃以及實施辦法，提供資金支持的同時負責項目建設的監(jiān)管督查。公共文化機構根據(jù)實施辦法制定具體的實施方案，負責項目落實，加強宣傳，吸引社會資本方參與。社會資本方承擔項目的前期開發(fā)及建設，負責投資融資以及后期的服務、管理運營與設備維護。

除上述3 種模式外，還有ROT、TBT 等模式。ROT模式主要適用于改造已有設備或增加新設備，通過市場化運營管理，提高其社會效益及經(jīng)濟效益的公共服務項目。而TBT模式主要適用于投資規(guī)模大，風險難以預測，運營周期長以及回流資金慢的公共服務項目。因此，公共數(shù)字文化服務并不適合采用這兩種模式。

在公共數(shù)字文化PPP項目中，政府、文化機構及社會資本各有分工。政府承擔主導職能，完善法律，負責監(jiān)督；公共文化機構承擔服務職能，加強宣傳，提供文化服務；社會資本發(fā)揮參與作用，建設運營，積極參與；社會公眾發(fā)揮民眾監(jiān)督作用，表達文化需求(見圖5)。向上海市嘉定區(qū)圖書館黃鶯館長進行相關咨詢之后(2019年5月)，筆者對公共數(shù)字文化PPP項目各主體職能的認識有了進一步的深化。其中，政府還可以從政策層面以及資金投入等方面對公共文化機構和社會資本給予指導和支持；公共文化機構除提供文化服務之外，還應繼續(xù)探索和完善公共數(shù)字文化服務的合作機制，為社會資本的參與提供平臺和思路；社會資本在參與建設和提供服務之余，也要承擔起相應的社會責任，提升服務效能。

圖5 公共數(shù)字文化PPP項目建設主體職能圖示

3 參與主體職能視角下公共數(shù)字文化服務推行PPP模式的障礙

3.1 政策法律不完善

近年來，國家財政部和發(fā)改委頒布了一系列相關政策，一定程度上推進了PPP模式在公共服務領域的運用。然而，這些政策的作用更多體現(xiàn)在能源、交通運輸、水利、醫(yī)療、教育等公共服務領域，且發(fā)改委的政策目標是促進經(jīng)濟增長，而財政部的政策目標是強調(diào)PPP項目的質(zhì)量，因而兩部門政策目標存在矛盾[15]。在我國PPP實踐主要為政策驅(qū)動的情境下，現(xiàn)已出臺的公共數(shù)字文化服務政策尚不足以支撐PPP模式在公共數(shù)字文化服務中深入應用。在實踐操作中，PPP與稅收制度、招投標制度等也存在沖突問題[5]46。比如，廣東省吳川市社會力量參與公共文化建設缺乏相應政策支持，吳川市也尚未制定清晰的、針對文化產(chǎn)業(yè)的銀行融資優(yōu)惠政策、稅收減免政策等[16]。再者，地方政府制定的建設服務規(guī)范仍不完善，山東省東營市數(shù)字文化廣場的建設規(guī)范即是如此。此外，如何促成《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》等現(xiàn)有法律與PPP相關法律法規(guī)的互補，亦是需要考慮的問題。因此，政府應盡快著手完善相關法律和政策，推進PPP模式的實踐進程。

3.2 政府對社會資本干預過多

盡管PPP模式是在政府主導下推行的，但政府和社會資本之間應該是一種平等合作的關系。首先，在已有的相關實踐中，政府并未真正將社會資本看作合作伙伴，而僅將PPP模式當作一種融資模式[17]，使其變相承擔了融資工具的功能；其次，PPP模式在公共數(shù)字文化服務中的應用多是在政府干預下進行的，政府對社會資本不信任，對合作項目過多干涉，使得社會資本在項目中難以真正發(fā)揮其優(yōu)勢和作用，從而降低了公共數(shù)字文化服務的效率和質(zhì)量。例如，寧波市政府作為主導方在數(shù)字圖書館的建設中扮演了多重角色，使得社會資本無法真正發(fā)揮應有的作用。另外，在吳川市公共文化的建設中，由于政府過多地直接辦文化，導致文化內(nèi)容單一，缺乏吸引力，人民群眾滿意度低[16]?？缕秸J為，政府應發(fā)揮保障主體作用，公共文化機構發(fā)揮服務主體作用，社會資本發(fā)揮參與主體作用[18]，只有三方共同努力，達成目標共識，才能發(fā)揮整體作用。由于政府對自身職能定位不清，致使其在項目建設和服務過程中過多干預，最終影響社會資本的參與積極性。

3.3 公共文化機構合作意愿不強

一直以來，公共文化機構都是由政府在體制內(nèi)購買其服務，并獨立向社會公眾提供，因而難以改變其長期以來形成的服務觀念及服務模式。當前，公共數(shù)字文化服務領域的PPP項目成功案例較少，盡管在公共文化發(fā)達地區(qū)確有一些合作成果，如北京、上海、廣東等地區(qū)，但更多地區(qū)的相關實踐仍處于未開發(fā)狀態(tài)。因此，公共文化機構雖然較為積極地響應政府政策號召，與社會資本進行合作，但就其本身而言，合作意愿并不強烈，更多時候處于“自給自足”的狀態(tài)。

3.4 社會資本參與積極性不高

總體來看，公共數(shù)字文化服務PPP項目盈利能力弱，難以吸引社會資本的參與。其主要原因在于，公共數(shù)字文化服務以免費提供服務為主，具有公益性和均等化的特點[19]。與其他公共服務領域PPP 項目相比，其他領域的項目建設規(guī)模大，回報收益高，現(xiàn)金流量多；而公共數(shù)字文化服務由于自身特點導致其后期盈利能力較弱，回報收益不確定性較大[7]，再加上公共數(shù)字文化服務由政府主導下的公共文化機構提供，其項目成本主要為政府財政撥款，在融資渠道上受到一定限制。而社會資本大多以盈利為主、追求一定利益，如在重慶市社會力量參與公共文化建設過程中，參與的社會機構一般以非營利性為主，對于運營成本較敏感，而每年的運營成本卻高居不下[20]。

3.5 社會資本自身發(fā)展存在局限

通過咨詢不難發(fā)現(xiàn)，社會資本自身發(fā)展也存在一些障礙。表現(xiàn)在，其一，目前我國文化類企業(yè)數(shù)量較少，參與公共數(shù)字文化服務PPP項目競標的企業(yè)則更少，無法形成良性競爭狀態(tài)。由于缺乏競爭，政府與社會資本合作、政府購買文化服務沒有充分選擇的余地，導致項目無法順利進行或是服務效能低下。比如，遼寧省文化惠民工程合作方的選擇即受到社會資本自身發(fā)展的限制。其二，在實踐中，盡管關注公共數(shù)字文化服務的文化類企業(yè)與社會組織數(shù)量在增加，但大多規(guī)模較小，實力偏弱，承接能力尚且不足，難以提供高效的服務。比如，在樂清市社會力量參與農(nóng)村公共文化服務的過程中，社會資本對政府的依賴性較強，獨立性較弱，市場競爭力弱，因此難以提高服務質(zhì)量[21]。其三，部分社會資本公共文化責任意識淡薄[20]，部分企業(yè)迫于政府和有關部門的壓力通過出資贊助或是捐贈等各種形式參與到公共數(shù)字文化服務中來，雖然在一定程度上、一定時間范圍內(nèi)促進了公共數(shù)字文化的發(fā)展，但缺乏穩(wěn)定性，難以長期維系。由于社會資本自身的局限及其社會責任的缺失致使其參與過程不暢。

3.6 社會公眾參與度不高

社會公眾作為參與主體中的重要組成部分之一，同樣也是公共數(shù)字文化服務的消費主體，但其在公共數(shù)字文化服務PPP模式中尚未發(fā)揮應有的作用。表現(xiàn)為：第一，由于我國政府部分工作尚未做到完全公開透明化，或是信息更新不及時，社會公眾難以及時獲取最新消息。消息傳播滯后，導致公眾在不知情的情況下難以參與其中。第二，由于部分社會公眾權利意識仍較為薄弱，不懂得如何維護自身享有文化的權益。比如，在大連市政府為購買公共數(shù)字文化服務進行的文化需求調(diào)查過程中，存在居民表達需求意愿不足的問題。部分居民不愿配合政府的調(diào)查工作，也不愿表達自己的想法與需求[22]。第三，公眾較少行使其監(jiān)督權利。公民作為國家的主人，有權對政府工作進行監(jiān)督，但政府有時無法做到及時公開同社會資本合作的相關信息，導致公眾無法合理行使監(jiān)督權。

4 參與主體職能視角下公共數(shù)字文化服務推行PPP模式的策略

在PPP模式推行過程中，政府應改變以往全權負責的理念，向公共數(shù)字文化服務的準提供者、合作者和監(jiān)督者的身份轉(zhuǎn)變，而公共文化機構、社會資本以及社會公眾也需要積極調(diào)整自身角色，在公共數(shù)字文化服務中發(fā)揮應有的作用。

4.1 政府應著力構建穩(wěn)定的制度環(huán)境

發(fā)改委和財政部所追求的政策目標不同，相互排斥的政策目標在一定程度上影響了PPP的實施效果[15]。然而，政策驅(qū)動下的公共數(shù)字文化服務PPP項目仍有賴于完善的法律政策。因此，作為法律制定的主體，我國政府應盡快完善相關法律政策，以明確標準化操作要求，明確責任分工等。首先，應針對公共數(shù)字文化PPP模式應用現(xiàn)存的問題，加快健全現(xiàn)有法律法規(guī)，以提供政策保障和法律支持。其次，抓緊與現(xiàn)有其他法規(guī)政策的協(xié)調(diào)工作，避免各法律之間出現(xiàn)明顯沖突，如PPP項目的實施適用于《政府采購法》和《招標投標法》不同情形。同時還要協(xié)調(diào)不同部門由于各自目標不同而產(chǎn)生的矛盾，以確保PPP模式的順利推行。最后，PPP的立法要明確政府以及社會資本的責任，對雙方加以約束，以防止雙方的越位行為。

4.2 政府同社會資本合作共贏

首先，政府應該擺正自身的觀念和態(tài)度，真正將社會資本看成是合作伙伴，把社會資本視為項目的參與者和運營管理方，而非將其當成一種融資工具來消除自身債務和分擔風險。在PPP項目的風險分擔上，應當由“最適宜承擔風險的一方承擔風險”，而非隨意將風險責任轉(zhuǎn)移給社會資本。其次，新公共管理反對大政府角色，提倡精簡而有效的服務型政府[13]。政府應轉(zhuǎn)變自身職能，改變過去對PPP項目一手操辦的局面，轉(zhuǎn)而發(fā)揮其在公共文化資源配置、管理協(xié)調(diào)中的主導作用，吸引社會資本參與PPP項目，簡政放權，合理劃分政府和社會資本在PPP項目中的權力和責任。政府在政策上進行正確的、合理的引導，具體的實施細節(jié)交由社會資本完成，加強政府和社會資本之間的協(xié)調(diào)配合，形成政府引領主導，社會參與的格局。最后，政府應該強化自身監(jiān)管職能，完善監(jiān)管機制。簡政放權并不意味著政府什么都不用管，全權交由社會資本來操辦。社會資本參與公共數(shù)字文化建設的過程，難免會存在不負責任、消極怠工等問題，需要政府對公共數(shù)字文化建設進行管理和監(jiān)督，對社會資本參與公共數(shù)字文化服務的行為進行約束，如在簽訂合同的過程中對社會資本做出明確的要求，從源頭對PPP項目實施有效監(jiān)管。

4.3 強化公共文化機構的合作意愿

現(xiàn)有的諸多實踐證明，公共文化機構應轉(zhuǎn)變自身傳統(tǒng)的服務理念，積極嘗試與社會資本合作。例如，江陰市圖書館推出“三味書咖”全民閱讀實踐項目，采用PPP模式，實現(xiàn)了政府、圖書館、企業(yè)以及讀者的共贏[23]；廣州市黃埔區(qū)圖書館采用PPP模式建成社區(qū)圖書館，使得圖書館為讀者“最后一公里”服務得到延伸[24]。公共圖書館采用服務外包的方式同社會資本合作已有不少成功案例。其次，除圖書館之外的文化機構，如博物館、美術館、文化館等，也應努力探索與社會資本的合作路徑，通過技術合作或資源共享等形式，建立起數(shù)字博物館、美術館及文化館等，改變過去傳統(tǒng)、單一的服務模式，提供更多優(yōu)質(zhì)的服務內(nèi)容。再次，公共文化機構應加強政策宣傳和引導，鼓勵和吸引社會資本參與競標，達成合作雙贏的共識，以更好地推動公共數(shù)字文化建設，提升公共數(shù)字文化服務效能。

4.4 提高社會資本參與意愿

本研究咨詢結果表明，加強政府與社會資本之間可持續(xù)的合作和發(fā)展，對社會資本的參與給予必要的合法回報，提高雙方合作的社會效益以及社會資本的經(jīng)濟效益，尋求共贏點是提高社會資本參與意愿的重要法寶。從社會資本自身的角度來說，應強化其自身參與意愿，把投入公共數(shù)字文化建設并產(chǎn)生相應的社會效益和經(jīng)濟效益作為其發(fā)展的生命線。一方面，社會資本投入建設資金是其參與公共數(shù)字文化建設的重要一環(huán)(如圖5所示)，同時也是PPP模式的核心內(nèi)容之一。因此，社會資本可設立專項發(fā)展基金，保證資金的穩(wěn)定增長。另一方面，社會資本可以主動了解政府制定的方針政策和公共文化機構提出的合作建設方案，了解其參與方式、運營模式、盈利模式以及投資回報等相關政策，營造良好的社會環(huán)境和輿論氛圍[25]。

4.5 提升社會資本的核心競爭力

公共數(shù)字文化服務PPP模式方興未艾，其對于社會資本(如文化類企業(yè)及社會組織)來說是絕佳的發(fā)展機會。首先，社會資本應努力提高自身發(fā)展水平，尋求公共數(shù)字文化服務創(chuàng)新性發(fā)展方向，以期更好地承接項目。其次，社會資本應配合政府完善文化市場準入和退出機制，培育和壯大自身，進行公平競爭、優(yōu)勝劣汰[26]，強化自身建設項目的能力和運營項目的水平。此外，社會資本在提升核心競爭力的同時應提高社會責任感，要意識到作為社會主體參與公共數(shù)字文化建設、為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的文化服務是一項光榮的事業(yè)，是其在社會立足所不能推卸的責任，更是其樹立良好企業(yè)形象，打造企業(yè)品牌的契機。

4.6 提升社會公眾參與度

首先，政府應及時更新門戶網(wǎng)站的信息，通過電視、廣播、網(wǎng)絡、手機等媒體及時傳播訊息，在做好“文化進萬家”的同時，也要做到“訊息進萬家”，讓群眾能夠及時獲取最新消息，便于公眾參與。其次，政府在開展公眾需求調(diào)查的過程中，應針對不同文化層次的公眾進行差異化的調(diào)查，并積極引導公眾表達自己真實的文化需求。最后，社會公眾應強化主人公意識，學會充分維護自身權益并做到合理使用自身權利。另外，公眾還應當擺正消費者心態(tài)。社會公眾作為文化服務的消費者，有權也理應提出自身的文化需求，同時對文化服務提供者進行監(jiān)督。

5 結語

PPP模式作為一種新型的政企合作模式，已經(jīng)成為發(fā)達國家和發(fā)展中國家廣泛采用的一種方法，在公共服務領域以及基礎設施建設方面廣泛應用。相比于其他公共基礎設施建設，PPP模式在公共數(shù)字文化領域中的應用尚處于起步階段，各項配套政策及實施細則還未成型[17]，因此具體的應用實踐還比較少。但不可否認，PPP模式在公共數(shù)字文化服務中的應用具有巨大潛力和發(fā)展前景。公共數(shù)字文化服務PPP項目各參與主體應進一步探索合作方式，在實踐中推動公共數(shù)字文化服務的進一步發(fā)展。