國際非政府間組織在全球環境治理中的作用初探

韓融

摘要：隨著人類社會的普遍發展和全球化的形成，公共環境問題日益凸顯并在很大程度上阻礙了人類社會的可持續發展。自國際組織誕生以來，許多非政府間國際組織就在孜孜不倦地追求全球“市民社會”的形成，以期在面臨國際共同性問題時各國可以達成一致以應對全球危機。本文主要從環境治理角度對于非政府間國際環境組織的作用和缺陷做簡要闡述與思考。

關鍵詞：全球公共問題;非政府間國際環境組織;環境治理

一、全球環境治理的背景

20世紀末世界市場的發展和信息技術革命的潮流孕育了全球化，特別是經濟全球化的形成。隨之而來的，人類生活發生巨變，變化之一就是全球性問題的大量涌現。全球性公共問題，尤其是環境問題的日益復雜和擴大成為不容忽視的議題。近現代以來，倫敦光化學煙霧污染事件、日本水俁病水污染事件等環境問題層出不窮，給人類的可持續性發展帶來嚴重的影響。面對全球環境破壞，任何國家都不能置身事外。國際實踐證明，全球環境問題不是簡單的一個國家或者幾個國家就能解決的問題。故而全球環境治理成為當今世界最強烈的呼吁和理論關注點之一。基于全球性問題不斷擴大的消極影響，原本局限于一國內部的自上而下的政府治理結構發生了變化，代之以全球多行為體的網狀治理結構與單個國家行為體的線狀治理結構同時發生作用，且前者的影響與日俱增。隨著信息技術革新、經濟全球化的發展和全球性危機的加劇，“環境正義”一詞被越來越多的人所提及。從一般法理來看，正義有著平等、公平、善治等豐富的內涵。環境正義是正義在環境中的體現，主要包括環境權平等，環境利益公平分配、合理分配保護環境的義務，實現有效的環境損害賠償追責等。環境治理也開始為人們所重視，在此情況下，國際組織應運而生且漸漸產生了一種道義上的責任，它們可以通過各種方式處理和解決國與國之間令政府感到棘手的問題。其實質上已經成為一種以保障全人類福祉為宗旨的加強各國聯系與合作的跨國聯盟。其中，國際環境非政府組織（IENGOs）的力量不容忽視。

二、IENGOs的作用

IENGOs早在19世紀下半葉就已經出現。如1892年成立的國際森林研究組織聯盟，1895年創立的國際自然之友。20世紀70年代，IENGOs的數量日益增加，到90年代，這些組織活動范圍越來越擴大，已能夠有效影響國際關系。第一，它們聚焦的問題日益被看作公共性問題或者全球性問題——即國家不能獨自解決的，需要政府間的合作才能解決的問題。70年代和80年代的酸雨污染和海洋垃圾，90年代的全球氣候變暖，21世紀的多種海洋生物滅絕都是需要采取一致行動的問題，都是其開展活動的“成熟契機”。第二，它們積極開展環境教育，提供環境信息。幾乎所有的環境與氣候類國際組織都重視對社會大眾的環境教育和宣傳，并將其作為基礎性工作。不可否認此種宣傳教育的重要性。以世紀觀察研究所為例，其每兩年出版《世界資源報告》，對全球資源進行評估，號召世界各國節約有限資源、保護環境，在國際上擁有廣泛的國際影響。第三，推動國際環境公約的產生與發展。如綠色和平等國際NGO推動《關于危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》與《聯合國氣候變化公約》的制定與實施等。第四，維護環境正義，組建全球網絡。在日益艱難的環境與氣候談判中，非政府間國際環境組織日益成為調和發達國家與發展中國家之間矛盾的緩和劑。通過這支緩和劑使得持一致意見的人們不斷為在環境保護方面達成一致而不懈努力。同時也使得更多的國際法主體參與到保護環境中來。由此，我們可以這樣說，IENGOs使得整個世界更加全球化。其作為全球化的重要驅動力量，推動其他各類行為主體進入國際社會，關注全球環境與氣候問題，讓它們有更多參與機會，并意識到日常生活的全球維度。不同于一般的傳統國家，國際組織沒有警察、軍隊、監獄、大量資金等維持秩序與開展相關活動的力量。那么，IENGOs的權力來源是什么呢？首先，隨著冷戰的結束，自由民主的思想在第三世界國家得以迅速傳播，使得IENGOs在這些國家的活動得到了前所未有的推進，加強了發達國家與發展中國家在全球環境問題上的聯系。其次，IENGOs的全球影響力主要來源于其所掌握的專業知識。全球環境治理日益復雜，涉及自然科學、國際法、國際政治和世界經濟等各個方面，處理環境問題不僅要協調不同發展程度的國家的利益，同時也要注重科學知識在此領域內的運用和推廣。通過國際NGO的不斷努力，其公信力日益提升，溝通了全球范圍內的環境行動者，它們之間的專業知識共享是全球環境治理的重要保障。以遏制氣候變化的國際NGO——全球氣候行動網絡為例，其建立的跨國倡議網絡聯結了全球200多個非政府組織，覆蓋歐洲、北美洲、拉丁美洲、南亞、東南亞、中東、非洲七個地區，并設立了相應的全球協調辦事機構，以便促進信息的互換和協調。這種信息互動與共享合作下的國際NGO已經成為推動氣候治理過程中重要的力量。同時，非政府組織中工作人員一般以專家學者為主，其善于進行科學研究和學術交流等，并能長期聚焦于環境問題并提出集體解決方案，相較之下，可以比各國政府部門的治理措施更為專業和可靠。最后，自20世紀70年代以來，IENGOs就人類所共同關心的問題多次組織獨立會議，且日漸形成了一種模式。這個模式使得國際非政府間組織有機結合在一起，在具體問題上為游說政府和官僚主義者以達到治理環境的目的創造了機遇。與此同時，IENGOs與各國政府的頻繁聯系增強了前者的公信力。

三、IENGOs在環境治理中的缺陷

IENGOs在全球環境與氣候治理中的作用獲得國際社會的廣泛認可，受到普遍贊揚。但其作用和影響到底有多大，其在環境治理過程中有無固有缺陷，卻是一個有爭議的話題。主要有以下幾點：第一，目前世界上環境類的國際NGO數量眾多，規模不盡相同，且其具體目標與理念可能有所不同，很難在環境治理方面統一協調的行動;第二，IENGOs怎樣在與政府、政府間國際組織、企業的合作中（尤其在接受支持的同時）保持自身的獨立性，且這種獨立性需通過一種讓人信服的方式表達出來，如站在中立的立場上對一國的環境政策提出批評與建議。第三，面對環境嚴重污染這樣的困境，其他國際法主體的力量不容忽視。如何在抵抗國家、政府間國際組織和企業向其施加壓力的同時，加強與它們的合作成為IENGOs需要迫切解決的問題;第四，目前全球環境與氣候治理中的IENGOs代表性嚴重失衡。如非常有影響力的地球之友、國際自然基金會和其他IENGOs應該如何加強溝通，傾聽弱小的聲音，以求在全球環境治理方面更加適應時代的發展。這些都是沒有標準答案且在短時間內很難形成方案的問題。隨著IENGOs的權力日益上升，在國際中的話語權日漸提高，國際社會不得不對這些問題加以深刻研究。

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