風(fēng)險防范視角下社會信用聯(lián)合懲戒制度研究

龔翊岑

摘要：聯(lián)合懲戒制度作為社會信用立法的關(guān)鍵部分，其制度設(shè)計與風(fēng)險防范的相關(guān)研究具有重要意義。目前，社會信用立法仍處于地方探索階段，在實踐中聯(lián)合懲戒制度的缺陷較為突出，若對此不加重視與解決，社會信用立法將陷入公權(quán)力侵犯私益的風(fēng)險之中。因此，本文以發(fā)展良好的江蘇省宿遷市、蘇州市為對象，深度調(diào)研實踐中存在的不足，結(jié)合實踐對現(xiàn)存問題提出風(fēng)險防控的有關(guān)建議，促進社會信用體系建設(shè)。

關(guān)鍵詞：聯(lián)合懲戒制度;社會信用體系建設(shè);個人誠信體系建設(shè)

一、聯(lián)合懲戒的含義與意義

近年來，社會信用法治化的相關(guān)議題在法治中國建設(shè)的進程中被給予高度關(guān)注。在失信事件頻出的社會背景之下，社會信用體系建設(shè)意義重大，失信聯(lián)合懲戒制度作為社會信用體系建設(shè)中的關(guān)鍵一環(huán)，得到了社會各界的關(guān)注與評議。失信聯(lián)合懲戒是指國家行政部門和市場行業(yè)組織根據(jù)信用評價記錄，約束、限制特定失信主體個人權(quán)利的一種社會治理手段，是在原有法律法規(guī)對失信主體的制裁之外的“二次約束”機制。聯(lián)合懲戒的主體為簽署“失信聯(lián)合懲戒備忘錄”的國家行政部門和市場行業(yè)組織，主要在行政、司法、市場、社會等方面對失信人進行聯(lián)合懲戒，貫徹“一處失信，處處受限”的理念。目前我國的社會信用體系仍在建設(shè)階段，聯(lián)合懲戒措施主要由行政主體在國家指導(dǎo)下實施，行政性的懲戒較為常見，其覆蓋了眾多領(lǐng)域，至2019年6月，相關(guān)部門已簽署了51部“失信聯(lián)合懲戒備忘錄”，我國正逐步形成“使失信者寸步難行”的格局。聯(lián)合懲戒制度作為一種事前預(yù)防機制，能夠彌補現(xiàn)存的事后處罰手段的不足，在一定程度上有效避免失信行為的發(fā)生，減少社會損失。同時，聯(lián)合懲戒制度還能夠突破聲譽機制的局限性，當(dāng)聲譽的降低無法對行為人造成實質(zhì)影響，從而失去對行為人的規(guī)制作用時，聯(lián)合懲戒制度利用行政、市場等方面的措施提升了懲戒效率，如行政主體將限制失信人從事特定職業(yè)，市場主體將在進行交易之前考慮失信人的信用記錄，從而達到預(yù)防失信行為再次發(fā)生的效果。因此，為了實現(xiàn)社會信用水平的提升，聯(lián)合懲戒制度的應(yīng)用有其必要性。

二、聯(lián)合懲戒制度缺陷成為地方試點中的突出問題

聯(lián)合懲戒制度與個人的權(quán)利義務(wù)密切相關(guān)，稍有不慎將陷入公權(quán)力侵犯個人合法權(quán)益的風(fēng)險之中，因此立法應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎而行，不能大刀闊斧，地方試點成了社會信用體系建設(shè)的探索途徑。江蘇省整體性社會信用體系建設(shè)工作起步時間較早，推進速度較快，目前已取得顯著進展，蘇州市、宿遷市同時進入國家發(fā)改委、人民銀行發(fā)布的首批12個社會信用體系建設(shè)示范城市名單，對這兩個示范城市的實證調(diào)研有助于了解社會信用立法地方試點的現(xiàn)狀。目前，蘇州市與宿遷市皆在省級文件的指導(dǎo)下，根據(jù)自身具體情況制定了個人信用體系建設(shè)的相關(guān)細則、規(guī)范，在信用信息庫的基礎(chǔ)之上，制定模型并進行數(shù)據(jù)分析，形成個人信用積分?jǐn)?shù)據(jù)，并據(jù)此數(shù)據(jù)賦予自然人特定的信用等級，形成個人信用積分制度。在地方實踐中，個人信用積分制度已初顯成效，但其在聯(lián)合懲戒機制上仍存在以下問題與風(fēng)險：

（一）錄入信用信息庫的個人信用數(shù)據(jù)有待進行進一步篩選與歸類

如下表所示，宿遷市與蘇州市的個人信用積分制度對自然人信用信息的分類基本相同，但仍存在差異與瑕疵。兩地規(guī)定均將“行政訴訟”的信息納入社會管理信用信息的類別，此信息篩選與歸類存在不妥之處，我國《行政訴訟法》規(guī)定，行政訴訟是行政相對人進行自身權(quán)利救濟的途徑，是一種合法權(quán)利，無論其結(jié)果是勝訴或敗訴，行政訴訟信息都不應(yīng)被歸入信用信息的范疇;并且，即使要將行政訴訟歸類，其也應(yīng)屬于司法信息，而非社會管理信息。此外，宿遷市與蘇州市對“自然人與公共事業(yè)機構(gòu)形成的自然人賒購、繳費”這一信息的歸類不同，宿遷市將其納入商務(wù)信息范疇，而蘇州市將其歸入社會管理信用信息范圍，此種地區(qū)間信息分類標(biāo)準(zhǔn)的差異將對建成統(tǒng)一的省級、國家級公共信用信息庫工作造成不便，易使具體信息的分類管理出現(xiàn)困難和偏差。

（二）個人信用積分制度評價標(biāo)準(zhǔn)存在不合理性，失信降級相關(guān)規(guī)定未嚴(yán)格把握失信行為嚴(yán)重程度與處罰輕重程度之間的正向關(guān)系

如下表所示，宿遷市與蘇州市個人信用積分制度一律對“受到刑事案件判決”的自然人采取降級處理，直接將信用級別降為D級，宿遷市還規(guī)定，此信用降級評價的有效期限為五年，當(dāng)五年有效期至，數(shù)據(jù)將自動失效，此規(guī)定易導(dǎo)致“刑期不同，但信用懲戒力度相同”的情形，缺乏合理性。相較而言，蘇州太倉市對直接降級信息有效期限的設(shè)置較為合理，其規(guī)定“直接降級的懲戒周期自行為改正、信用修復(fù)后延長一年”，避免了上述“不同刑期，相同信用懲戒”的情況。

（三）聯(lián)合懲戒制度“一處失信，處處受限”的理念存在風(fēng)險，實踐中失信行為與懲戒措施關(guān)聯(lián)性不大、比例不當(dāng)

一旦行為人因為一項失信行為被列為失信被執(zhí)行人或者較重、嚴(yán)重失信行為人，其在生活中的眾多領(lǐng)域?qū)⑹艿较拗疲鋮⑴c的社會活動，個人發(fā)展機會都將被設(shè)限。實踐中甚至還出現(xiàn)了“浙江一考生考上知名大學(xué)，差點因爸爸的失信行為無法被錄取”的情況。然而，行為人在一個領(lǐng)域的失信行為并不能代表其在其他所有領(lǐng)域皆會實施失信行為，給社會帶來全面的負面影響，各領(lǐng)域全面實行的懲戒措施缺與特定失信行為之間缺乏關(guān)聯(lián)性，易對失信人造成不恰當(dāng)?shù)呢撁嬗绊憽?/p>

（四）失信聯(lián)合懲戒制度的信息共享環(huán)節(jié)中存在技術(shù)性問題

2017年江蘇省發(fā)布的《關(guān)于加強對失信被執(zhí)行人聯(lián)合懲戒工作的實施意見》中規(guī)定，聯(lián)合懲戒部門之間要應(yīng)打破信息壁壘，實現(xiàn)信息共享，各信息提供部門系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)盡早與公共信用信息平臺的系統(tǒng)對接，實現(xiàn)信息自動交換。但在地方試點中，公共信用信息平臺的信息主要依靠各部門主動上報，上報信息的及時性、完整性存在問題，并且各類信息從分散到集中的過程中需經(jīng)過人工環(huán)節(jié)，若出現(xiàn)失誤與疏漏，則數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性也無法得到保證。宿遷市的公共信用信息平臺自2014年建成至今，雖已收集到個人負面信用信息58.8萬條，但其中司法判決的數(shù)量非常之少，這一方面是緣于司法機關(guān)的謹(jǐn)慎，另一方面也與聯(lián)合機制的信息共享不夠暢通的問題息息相關(guān)，各部門之間仍然存在信息壁壘，給聯(lián)合懲戒制度的實施帶來困難。

三、風(fēng)險防范下失信聯(lián)合懲戒的完善途徑探索

失信聯(lián)合懲戒制度在實踐中顯現(xiàn)出其制度性和技術(shù)性方面的問題，為了避免失信聯(lián)合懲戒制度陷入侵權(quán)的風(fēng)險之中，走向促進社會誠信這一目標(biāo)的反面，應(yīng)當(dāng)對其進行及時的改進和完善。

（一）細化信用評價制度內(nèi)容

首先，國家層面應(yīng)對信用信息的內(nèi)容與范圍進行統(tǒng)一規(guī)定，可采取清單目錄式的立法形式，確認只有到達某些程度的、故意為之的失信行為才會被記錄在庫，而不是任何細小的違法違約行為都應(yīng)被納入，否則社會難免陷入人人自危的境地。統(tǒng)一信用信息的分類標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)在國家范圍內(nèi)被制定，以減少地區(qū)間信用信息系統(tǒng)設(shè)置方面的差異，便于后期建成國家信用信息庫。其次，地方個人信用積分制度的評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)進行完善，嚴(yán)格把握失信行為嚴(yán)重程度與負面評價輕重程度之間的正向關(guān)系，對于“受到刑事判決的，信用等級一律降為D級”此類“刑期不同，但信用懲戒力度相同”的規(guī)定應(yīng)及時進行修正，細化評價標(biāo)準(zhǔn)。例如，此條關(guān)于刑事判決的規(guī)定的修改應(yīng)當(dāng)注意區(qū)分罪行、刑罰的輕重，考慮行為人實施此行為是否具有主觀上的“失信”因素。此外，個人信用積分制度在信用信息方面的處理也必然存在錯誤的幾率，因此，應(yīng)當(dāng)完善異議處理機制，為個人權(quán)益提供保障。當(dāng)被記錄失信的當(dāng)事人認為失信信息記錄與實際不符時，可以向相關(guān)部門（實踐中多為公共信用信息中心）提出信息異議，相關(guān)部門在規(guī)定期限內(nèi)對當(dāng)事人進行回復(fù)，若經(jīng)查詢發(fā)現(xiàn)信息登記確實有誤，應(yīng)當(dāng)及時更正。此外，在信息異議的舉證責(zé)任方面，考慮到舉證的便利程度和信息準(zhǔn)確程度，各國多采取舉證責(zé)任倒置的原則，由歸集此條異議信息的部門進行舉證。

（二）提升聯(lián)合懲戒措施合理性

聯(lián)合懲戒措施的限度問題應(yīng)得到未來社會信用立法工作的重點關(guān)注，“一處失信，處處受限”的懲戒理念不符合關(guān)聯(lián)原則和比例原則的要求，應(yīng)對此進行修正。根據(jù)關(guān)聯(lián)原則，當(dāng)事人在何種領(lǐng)域出現(xiàn)失信行為，聯(lián)合懲戒措施就應(yīng)當(dāng)限定在其關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的范圍內(nèi)，例如，行為人因遲繳或不繳水費被列為失信人，應(yīng)當(dāng)對其相應(yīng)提高水費收費標(biāo)準(zhǔn)，或不允許其享有相關(guān)的優(yōu)惠政策，而不能因為其不繳水費，而禁止其報考公務(wù)員。根據(jù)比例原則，失信懲戒的措施應(yīng)當(dāng)以其必要性為限度，即在能夠達到管理的目的的前提下，應(yīng)當(dāng)選擇對當(dāng)事人權(quán)益影響更小的方式進行懲戒，而不是更嚴(yán)苛的方式，并且處罰的輕重應(yīng)與其失信行為的嚴(yán)重程度成比例。而在實施聯(lián)合懲戒制度時，應(yīng)當(dāng)時刻謹(jǐn)記的一點是，聯(lián)合懲戒是建設(shè)社會信用體系的手段，而非目的，若實施無回轉(zhuǎn)余地的懲戒措施，將把聯(lián)合懲戒制度置于違背初衷的風(fēng)險之中。因此，應(yīng)當(dāng)制定和完善信用修復(fù)制度，使其與聯(lián)合懲戒制度配套實施，避免將失信個人永遠釘在失信的名單上，應(yīng)允許失信個人進行信用修復(fù)，允許其自我糾錯，自我改正，從而真正促進社會信用水平的提升。

（三）加強技術(shù)保障力度

最后，失信聯(lián)合懲戒制度的實施還需完成技術(shù)層面的突破，打破信息壁壘，實現(xiàn)信息的自動交換。在地方實踐中，江蘇省宿遷市的創(chuàng)新模式能夠?qū)夹g(shù)問題的解決提供啟示，宿遷市與京東集團形成了一種合作模式，二者共同建立了宿遷市公共信用信息平臺，由信用辦進行指標(biāo)、模型的設(shè)計，由京東團隊進行技術(shù)的開發(fā)應(yīng)用，實現(xiàn)了信用信息數(shù)據(jù)的統(tǒng)一報送、處理、輸出，此類政府與公司的合作能夠成為未來的社會信用體系建設(shè)提供創(chuàng)新思路。此外，還可以充分利用大數(shù)據(jù)時代的優(yōu)勢，將云計算技術(shù)應(yīng)用到社會信用體系建設(shè)的信息處理環(huán)節(jié)，發(fā)揮云計算技術(shù)的信息處理能力優(yōu)勢，突破失信聯(lián)合懲戒制度的技術(shù)問題，確保聯(lián)合懲戒中信息環(huán)節(jié)的及時性和準(zhǔn)確性。失信聯(lián)合懲戒制度作為社會信用體系建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)，具有其必要性和有效性，為了社會信用體系建設(shè)的順利推進，應(yīng)當(dāng)彌補失信聯(lián)合懲戒制度的合法性瑕疵，完善信用評價標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整懲戒措施限度，如此，失信懲戒制度方能更為合理地發(fā)展和應(yīng)用。

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