風險防范視角下社會信用聯合懲戒制度研究

龔翊岑

摘要：聯合懲戒制度作為社會信用立法的關鍵部分，其制度設計與風險防范的相關研究具有重要意義。目前，社會信用立法仍處于地方探索階段，在實踐中聯合懲戒制度的缺陷較為突出，若對此不加重視與解決，社會信用立法將陷入公權力侵犯私益的風險之中。因此，本文以發展良好的江蘇省宿遷市、蘇州市為對象，深度調研實踐中存在的不足，結合實踐對現存問題提出風險防控的有關建議，促進社會信用體系建設。

關鍵詞：聯合懲戒制度;社會信用體系建設;個人誠信體系建設

一、聯合懲戒的含義與意義

近年來，社會信用法治化的相關議題在法治中國建設的進程中被給予高度關注。在失信事件頻出的社會背景之下，社會信用體系建設意義重大，失信聯合懲戒制度作為社會信用體系建設中的關鍵一環，得到了社會各界的關注與評議。失信聯合懲戒是指國家行政部門和市場行業組織根據信用評價記錄，約束、限制特定失信主體個人權利的一種社會治理手段，是在原有法律法規對失信主體的制裁之外的“二次約束”機制。聯合懲戒的主體為簽署“失信聯合懲戒備忘錄”的國家行政部門和市場行業組織，主要在行政、司法、市場、社會等方面對失信人進行聯合懲戒，貫徹“一處失信，處處受限”的理念。目前我國的社會信用體系仍在建設階段，聯合懲戒措施主要由行政主體在國家指導下實施，行政性的懲戒較為常見，其覆蓋了眾多領域，至2019年6月，相關部門已簽署了51部“失信聯合懲戒備忘錄”，我國正逐步形成“使失信者寸步難行”的格局。聯合懲戒制度作為一種事前預防機制，能夠彌補現存的事后處罰手段的不足，在一定程度上有效避免失信行為的發生，減少社會損失。同時，聯合懲戒制度還能夠突破聲譽機制的局限性，當聲譽的降低無法對行為人造成實質影響，從而失去對行為人的規制作用時，聯合懲戒制度利用行政、市場等方面的措施提升了懲戒效率，如行政主體將限制失信人從事特定職業，市場主體將在進行交易之前考慮失信人的信用記錄，從而達到預防失信行為再次發生的效果。因此，為了實現社會信用水平的提升，聯合懲戒制度的應用有其必要性。

二、聯合懲戒制度缺陷成為地方試點中的突出問題

聯合懲戒制度與個人的權利義務密切相關，稍有不慎將陷入公權力侵犯個人合法權益的風險之中，因此立法應當謹慎而行，不能大刀闊斧，地方試點成了社會信用體系建設的探索途徑。江蘇省整體性社會信用體系建設工作起步時間較早，推進速度較快，目前已取得顯著進展，蘇州市、宿遷市同時進入國家發改委、人民銀行發布的首批12個社會信用體系建設示范城市名單，對這兩個示范城市的實證調研有助于了解社會信用立法地方試點的現狀。目前，蘇州市與宿遷市皆在省級文件的指導下，根據自身具體情況制定了個人信用體系建設的相關細則、規范，在信用信息庫的基礎之上，制定模型并進行數據分析，形成個人信用積分數據，并據此數據賦予自然人特定的信用等級，形成個人信用積分制度。在地方實踐中，個人信用積分制度已初顯成效，但其在聯合懲戒機制上仍存在以下問題與風險：

（一）錄入信用信息庫的個人信用數據有待進行進一步篩選與歸類

如下表所示，宿遷市與蘇州市的個人信用積分制度對自然人信用信息的分類基本相同，但仍存在差異與瑕疵。兩地規定均將“行政訴訟”的信息納入社會管理信用信息的類別，此信息篩選與歸類存在不妥之處，我國《行政訴訟法》規定，行政訴訟是行政相對人進行自身權利救濟的途徑，是一種合法權利，無論其結果是勝訴或敗訴，行政訴訟信息都不應被歸入信用信息的范疇;并且，即使要將行政訴訟歸類，其也應屬于司法信息，而非社會管理信息。此外，宿遷市與蘇州市對“自然人與公共事業機構形成的自然人賒購、繳費”這一信息的歸類不同，宿遷市將其納入商務信息范疇，而蘇州市將其歸入社會管理信用信息范圍，此種地區間信息分類標準的差異將對建成統一的省級、國家級公共信用信息庫工作造成不便，易使具體信息的分類管理出現困難和偏差。

（二）個人信用積分制度評價標準存在不合理性，失信降級相關規定未嚴格把握失信行為嚴重程度與處罰輕重程度之間的正向關系

如下表所示，宿遷市與蘇州市個人信用積分制度一律對“受到刑事案件判決”的自然人采取降級處理，直接將信用級別降為D級，宿遷市還規定，此信用降級評價的有效期限為五年，當五年有效期至，數據將自動失效，此規定易導致“刑期不同，但信用懲戒力度相同”的情形，缺乏合理性。相較而言，蘇州太倉市對直接降級信息有效期限的設置較為合理，其規定“直接降級的懲戒周期自行為改正、信用修復后延長一年”，避免了上述“不同刑期，相同信用懲戒”的情況。

（三）聯合懲戒制度“一處失信，處處受限”的理念存在風險，實踐中失信行為與懲戒措施關聯性不大、比例不當

一旦行為人因為一項失信行為被列為失信被執行人或者較重、嚴重失信行為人，其在生活中的眾多領域將受到限制，其參與的社會活動，個人發展機會都將被設限。實踐中甚至還出現了“浙江一考生考上知名大學，差點因爸爸的失信行為無法被錄取”的情況。然而，行為人在一個領域的失信行為并不能代表其在其他所有領域皆會實施失信行為，給社會帶來全面的負面影響，各領域全面實行的懲戒措施缺與特定失信行為之間缺乏關聯性，易對失信人造成不恰當的負面影響。

（四）失信聯合懲戒制度的信息共享環節中存在技術性問題

2017年江蘇省發布的《關于加強對失信被執行人聯合懲戒工作的實施意見》中規定，聯合懲戒部門之間要應打破信息壁壘，實現信息共享，各信息提供部門系統應當盡早與公共信用信息平臺的系統對接，實現信息自動交換。但在地方試點中，公共信用信息平臺的信息主要依靠各部門主動上報，上報信息的及時性、完整性存在問題，并且各類信息從分散到集中的過程中需經過人工環節，若出現失誤與疏漏，則數據的準確性也無法得到保證。宿遷市的公共信用信息平臺自2014年建成至今，雖已收集到個人負面信用信息58.8萬條，但其中司法判決的數量非常之少，這一方面是緣于司法機關的謹慎，另一方面也與聯合機制的信息共享不夠暢通的問題息息相關，各部門之間仍然存在信息壁壘，給聯合懲戒制度的實施帶來困難。

三、風險防范下失信聯合懲戒的完善途徑探索

失信聯合懲戒制度在實踐中顯現出其制度性和技術性方面的問題，為了避免失信聯合懲戒制度陷入侵權的風險之中，走向促進社會誠信這一目標的反面，應當對其進行及時的改進和完善。

（一）細化信用評價制度內容

首先，國家層面應對信用信息的內容與范圍進行統一規定，可采取清單目錄式的立法形式，確認只有到達某些程度的、故意為之的失信行為才會被記錄在庫，而不是任何細小的違法違約行為都應被納入，否則社會難免陷入人人自危的境地。統一信用信息的分類標準也應在國家范圍內被制定，以減少地區間信用信息系統設置方面的差異，便于后期建成國家信用信息庫。其次，地方個人信用積分制度的評價標準應進行完善，嚴格把握失信行為嚴重程度與負面評價輕重程度之間的正向關系，對于“受到刑事判決的，信用等級一律降為D級”此類“刑期不同，但信用懲戒力度相同”的規定應及時進行修正，細化評價標準。例如，此條關于刑事判決的規定的修改應當注意區分罪行、刑罰的輕重，考慮行為人實施此行為是否具有主觀上的“失信”因素。此外，個人信用積分制度在信用信息方面的處理也必然存在錯誤的幾率，因此，應當完善異議處理機制，為個人權益提供保障。當被記錄失信的當事人認為失信信息記錄與實際不符時，可以向相關部門（實踐中多為公共信用信息中心）提出信息異議，相關部門在規定期限內對當事人進行回復，若經查詢發現信息登記確實有誤，應當及時更正。此外，在信息異議的舉證責任方面，考慮到舉證的便利程度和信息準確程度，各國多采取舉證責任倒置的原則，由歸集此條異議信息的部門進行舉證。

（二）提升聯合懲戒措施合理性

聯合懲戒措施的限度問題應得到未來社會信用立法工作的重點關注，“一處失信，處處受限”的懲戒理念不符合關聯原則和比例原則的要求，應對此進行修正。根據關聯原則，當事人在何種領域出現失信行為，聯合懲戒措施就應當限定在其關聯領域的范圍內，例如，行為人因遲繳或不繳水費被列為失信人，應當對其相應提高水費收費標準，或不允許其享有相關的優惠政策，而不能因為其不繳水費，而禁止其報考公務員。根據比例原則，失信懲戒的措施應當以其必要性為限度，即在能夠達到管理的目的的前提下，應當選擇對當事人權益影響更小的方式進行懲戒，而不是更嚴苛的方式，并且處罰的輕重應與其失信行為的嚴重程度成比例。而在實施聯合懲戒制度時，應當時刻謹記的一點是，聯合懲戒是建設社會信用體系的手段，而非目的，若實施無回轉余地的懲戒措施，將把聯合懲戒制度置于違背初衷的風險之中。因此，應當制定和完善信用修復制度，使其與聯合懲戒制度配套實施，避免將失信個人永遠釘在失信的名單上，應允許失信個人進行信用修復，允許其自我糾錯，自我改正，從而真正促進社會信用水平的提升。

（三）加強技術保障力度

最后，失信聯合懲戒制度的實施還需完成技術層面的突破，打破信息壁壘，實現信息的自動交換。在地方實踐中，江蘇省宿遷市的創新模式能夠對技術問題的解決提供啟示，宿遷市與京東集團形成了一種合作模式，二者共同建立了宿遷市公共信用信息平臺，由信用辦進行指標、模型的設計，由京東團隊進行技術的開發應用，實現了信用信息數據的統一報送、處理、輸出，此類政府與公司的合作能夠成為未來的社會信用體系建設提供創新思路。此外，還可以充分利用大數據時代的優勢，將云計算技術應用到社會信用體系建設的信息處理環節，發揮云計算技術的信息處理能力優勢，突破失信聯合懲戒制度的技術問題，確保聯合懲戒中信息環節的及時性和準確性。失信聯合懲戒制度作為社會信用體系建設的關鍵一環，具有其必要性和有效性，為了社會信用體系建設的順利推進，應當彌補失信聯合懲戒制度的合法性瑕疵，完善信用評價標準，調整懲戒措施限度，如此，失信懲戒制度方能更為合理地發展和應用。

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