推進(jìn)“河長制”多元主體協(xié)同治理的困境與出路

白佩宇

摘要：2016以來，在全面建立“河長制”號召的帶動下，廣西區(qū)內(nèi)相繼推行，河流治理獲得了一定成效。雖然“河長制”在廣西區(qū)內(nèi)奮力推進(jìn)，但在具體實踐中，仍存在著諸多困境，沒有真正發(fā)揮其作用，如何推進(jìn)“河長制”落地成了難題。基于此，本文以多元治理理論為基礎(chǔ)，通過對廣西區(qū)內(nèi)N河治理的深化研究，得出：河流污染治理本身的特點和政府作用的局限決定了河流治理不可能由單一力量獨(dú)立完成;廣西N河在治理過程中面臨著政府“一家獨(dú)大”、市場“難遇伯樂”、社會公眾“事不關(guān)己”的問題;要想破除這一困境，推動“河長制”落實，尋找河流治理的長效機(jī)制，必須要建立“一體多元”的治理思路，強(qiáng)化多元主體協(xié)同治理的意識，發(fā)揮多元主體功能優(yōu)勢。

關(guān)鍵詞：河長制;多元主體;協(xié)同治理;廣西N河

一、問題的提出

河流污染問題伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深入由來已久。雖然國家出臺了一系列水資源污染整治的政策措施，河流污染的局面也得到了些許改善，但河流污染仍在繼續(xù)，河流治理形勢依然十分嚴(yán)峻。2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》提出“到2018年底全面建立河長制”。緊接著，中央到地方各級政府積極響應(yīng)號召，開始全面推行河長制，廣西也位列其中。2017年5月，廣西壯族自治區(qū)《關(guān)于全面推行河長制的實施意見》和《全面推行河長制工作方案》審議通過，提出“到2020年，水資源得到有效保護(hù)，水環(huán)境質(zhì)量總體保持優(yōu)良”的治水目標(biāo)，河長制在廣西區(qū)內(nèi)獲得初步推進(jìn)。眾所周知，廣西是全國水資源豐富的省區(qū)，江河、湖泊、水庫眾多、水系發(fā)達(dá)，水資源總量位居全國前列，惠澤范圍甚廣。因此，河長制在廣西區(qū)內(nèi)的推行不僅推動區(qū)域內(nèi)河流污染的治理，澤被萬民，對全國水資源污染治理也有一定的借鑒意義。然而，礙于河長制具體落實中的現(xiàn)實困境，河流污染治理收效甚微。因此，本文基于多元治理理論對廣西N河的治理進(jìn)行分析，以期得出破解廣西河長制落實難題的出路。圍繞這一中心，本文主要討論以下三個核心問題：（1）廣西N河的概況及治理現(xiàn)狀。（2）廣西N河在治理過程中存在的問題。（3）廣西N河污染多元主體協(xié)同治理的出路。

二、廣西N河的概況及治理現(xiàn)狀

廣西N河河道位于大江水系上游，屬于城市內(nèi)生河，該段河道具有重要的城市水系生態(tài)價值以及市民休閑作用，同時也是城市內(nèi)河道與郊區(qū)自然山水相交過渡的部分，沿河分布有眾多社區(qū)、村鎮(zhèn)及小型企業(yè)。20世紀(jì)90年代以來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快、人口的激增、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深入及生產(chǎn)生活活動的擴(kuò)張，N河流域用水需求不斷加大，垃圾污染物不斷排放，河流污染問題不斷顯現(xiàn)。具體說來，河流上游靠近一批畜禽養(yǎng)殖企業(yè)，養(yǎng)殖廢水沒有經(jīng)過處理直接排入河流;農(nóng)村生活污水多為沿河村鎮(zhèn)、社區(qū)產(chǎn)生，并直接排入河流;城鎮(zhèn)生活污水主要來源于城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)河流中下游河段，由于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，污水管網(wǎng)收集不足，居民將污水直接排入河內(nèi);工業(yè)污水排入點位于河流下游，均為工業(yè)用水不達(dá)標(biāo)排放。據(jù)統(tǒng)計，河道范圍內(nèi)大致有50多個排污口。禽畜養(yǎng)殖污水、農(nóng)村生活污水、城鎮(zhèn)生活污水、工業(yè)污水源源不斷排入河道，導(dǎo)致河流兩岸臟亂、垃圾遍地堆放并侵占河道，致使河流堵塞、運(yùn)行不暢，進(jìn)一步誘發(fā)河水變質(zhì)，河流污染治理問題突出。迫于環(huán)境污染的壓力，管理部門曾出臺N河治理的整頓措施，但收效甚微，治理情況不容樂觀。2017年廣西推行河長制以來，河流污染的局面有所改觀，主要表現(xiàn)在以下三個方面：第一，河流監(jiān)管責(zé)任得到落實。自治區(qū)黨委辦公廳、自治區(qū)政府辦公廳印發(fā)《全面推行河長制工作方案》以來，N河確定了區(qū)級河長為負(fù)責(zé)人、街道河長具體落實河流治理任務(wù)的“雙河長”工作責(zé)任制。要求河長以水環(huán)境質(zhì)量總體保持優(yōu)良為目標(biāo)導(dǎo)向，堅決做好河道管理工作。與此同時，N河河長組織體系已經(jīng)落實構(gòu)建并通過驗收。河流管理、清淤、治污、整頓污染點等工作有效展開。第二，重大污染點被勒令整頓。N河沿岸分布有50多個大大小小的污染點，是河流遭受污染的主要來源。在“河長制”工作推進(jìn)中，污染物排出較多且不符合排污條件的大型禽畜養(yǎng)殖場、水泥工廠等被勒令清理整頓。目前，尚無新建、擴(kuò)建畜禽養(yǎng)殖場。此外，明確了企業(yè)污水處理排放指標(biāo)需達(dá)到地表水環(huán)境質(zhì)量IV類標(biāo)準(zhǔn)，倒逼企業(yè)強(qiáng)化污水處理能力。這在一定程度上減少了河流污染物的來源。第三，河道清淤工作有效開展。N河遭受污染近二十年來，垃圾堵塞河道、污泥淤積河流，河水水質(zhì)已向黑臭水體發(fā)展，河流清理工作十分艱巨。“河長制”推行以來，河道清淤工作被提上日程，河道清潔任務(wù)由專人打理，垃圾撿拾、淤泥清理工作有序開展。總的來說，河長制的確立推動了N河污染治理工作的展開，在一定程度上改變了河流污染的原貌。雖然如此，N河污染的局面依舊沒有發(fā)生實質(zhì)性的變化，河流污染治理的長效機(jī)制尚未建立，河流污染仍在進(jìn)行。

三、廣西N河在治理過程中存在的問題

（一）政府“一家獨(dú)大”

在我國以往的河流污染治理中，往往會出現(xiàn)政府“一家獨(dú)大”的現(xiàn)象。即河流污染的治理僅僅是政府單方面的主導(dǎo)，其他主體的作用發(fā)揮較小，參與主體單一，治理手段單一。無獨(dú)有偶，在廣西N河的治理中也存在同樣的問題。在N河治理組織構(gòu)成中，河長及街道河長對負(fù)責(zé)流域擁有監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)，是推進(jìn)河流治理的一把手，也是河流治理的負(fù)責(zé)人，更是轄區(qū)內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員。同時，河長制辦公室的其他下屬機(jī)構(gòu)和人員分屬不同部門人員兼任，缺少專職人員，主體構(gòu)成單薄，具有隨意性、主觀性和不確定性。政府擁有絕對的話語權(quán)，憑借命令、控制等手段對河流污染的治理進(jìn)行全面管制。在這種治理模式下，政府截斷治理的權(quán)利，導(dǎo)致權(quán)利過度集中，出現(xiàn)政府、市場、公眾各為一體，缺乏協(xié)調(diào)合作的局面，導(dǎo)致治理難的問題。同時，河流治理手段單一。對于污染較大的養(yǎng)殖場、企業(yè)等，政府主要采取行政處罰、行政指標(biāo)等行政方式糾正，處罰力度不足，且合同、 獎勵、 資助、 經(jīng)營等非行政方式缺失。

（二）市場“難遇伯樂”

廣西N河治理中市場“難遇伯樂”，市場機(jī)制在河流治理過程中不能發(fā)揮其作用。河長制的實質(zhì)是通過黨政一把手來推動河流治理，是自上而下的任務(wù)踐行，有助于給河流治理施加壓力，但也存在多種多樣的問題。河流污染的治理需要依靠多元主體的協(xié)調(diào)參與，是各方力量充分溝通、協(xié)調(diào)的結(jié)果。河流污染治理中政府固然有著不可推卸的責(zé)任，但同時也要認(rèn)識到作為治理中的一員，市場同樣負(fù)有義不容辭的責(zé)任。運(yùn)用市場化的手段是一種豐富河流污染治理的途徑，市場機(jī)制的參與有助于推動治理的成功。在當(dāng)前N河污染治理的過程中，其主要力量來源于政府的行政強(qiáng)制力，而不是注重發(fā)揮市場機(jī)制的靈活性，引入市場手段來解決河流污染問題。僅僅依靠政府自身的能力落實河流治理責(zé)任，制定企業(yè)排污標(biāo)準(zhǔn)，處罰違規(guī)污染問題，將市場機(jī)制排斥在共同治理河流污染的門外，沒有能發(fā)揮市場配置資源的作用，淡化了運(yùn)用經(jīng)營手段推動河流污染治理的可能，忽視了市場同為污染治理主體作用的發(fā)揮。

（三）社會公眾“事不關(guān)己”

社會公眾“事不關(guān)己”的姿態(tài)也是N河治理中存在的一個突出問題，即河流治理作為一項公共事務(wù)缺少社會力量的參與、評價及監(jiān)督。河流治理起之于民而用于民，社會公眾“事不關(guān)己”將是河流治理的一大阻礙因素，這主要體現(xiàn)在公眾對生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的訴求強(qiáng)烈與環(huán)保行動不足之間的矛盾。面對日益黑臭的河流，沿途居民有著強(qiáng)烈的環(huán)境優(yōu)化訴求。然而，一方面寄希望于政府加大環(huán)境整治的力度，幻想一切依靠政府。另一方面，在“事不關(guān)己”“自然會有管理部門來整頓”“我不行動別人也會行動”等搭便車的利己思想熏染下，保護(hù)河流生態(tài)環(huán)境的行動有所欠缺。沒有認(rèn)識到參與河流污染治理是自己的一項權(quán)利，缺少主動參與的意識。亂扔垃圾、隨意排污行為不停止，甚至以破壞環(huán)境為代價換取便利和利益，尚未認(rèn)識到公眾擁有對生態(tài)環(huán)境的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，更別說權(quán)利的行使。這都在一定程度上加劇了公眾不參與的現(xiàn)象，埋沒了社會力量。

四、推動廣西N河多元主體協(xié)同治理的出路

（一）建立“一體多元”的治理思路

要想破除廣西N河治理的困境，必須要建立“一體多元”的治理思路，即以政府為主體，市場、公眾協(xié)調(diào)參與的治理機(jī)制。第一，政府要加強(qiáng)宏觀調(diào)控，明確責(zé)任，實現(xiàn)管控型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，摒棄“一家獨(dú)大”的思想，圍繞N河治理中存在的現(xiàn)實問題，建立治理的體系，完善考核機(jī)制，建立獎懲制度，對河流治理的先進(jìn)個人進(jìn)行表彰，對排污治理做出貢獻(xiàn)的企業(yè)、個人給予補(bǔ)貼和支持，以此來調(diào)動參與主體的積極性。同時，政府要加大宣傳力度，拓寬宣傳渠道，豐富宣傳手段，激發(fā)參與主體的責(zé)任感，調(diào)動參與主體的積極性。第二，市場要充分發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。通過引入市場機(jī)制，推動企業(yè)與政府合作，運(yùn)用市場多樣化的手段來解決河流污染手段強(qiáng)硬、成本過高等問題。第三，呼吁社會公眾加強(qiáng)環(huán)保行動，自覺樹立環(huán)境保護(hù)的意識，明確保護(hù)河流免受污染是每個公民應(yīng)盡的義務(wù)和責(zé)任，主動學(xué)習(xí)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)知識，為深入環(huán)境保護(hù)的實踐提供堅實的理論基礎(chǔ)，共同營造保護(hù)河流環(huán)境的良好氛圍，將環(huán)境保護(hù)落實到具體行動中，減少亂丟垃圾等污染河流的行為，學(xué)會垃圾科學(xué)分類回收，自主自覺維護(hù)河流的干凈整潔。

（二）強(qiáng)化多元主體協(xié)同治理的意識

多元主體協(xié)同治理是站在公共事務(wù)共同治理的角度，其本質(zhì)是各主體之間的合作。不同主體必然站在自身的利益進(jìn)行考量，這就要求多元主體在考慮自身利益的同時強(qiáng)調(diào)合作共治的意識，構(gòu)建合作治理的路徑，給予多元主體發(fā)揮作用的平臺。在N河污染治理的推進(jìn)過程中，一方面要站在大局的角度保證河流污染的治理進(jìn)程，另一方面，要靈活轉(zhuǎn)變河流治理的思路，強(qiáng)化協(xié)同治理理念，積極鼓勵市場、社會公眾等多元主體參與到河流污染的治理中來，分散過度集中的權(quán)力，拓展多方參與污染治理的空間，為多元主體參與治理提供前提條件。其次，市場、社會公眾要立足于可持續(xù)發(fā)展的長期視野，不能只看到自身的利益，明確公共利益的優(yōu)化才能推動個人利益發(fā)展持續(xù)向好，在此前提下充分表達(dá)自身的訴求，基于平等原則相互妥協(xié)從而達(dá)成共識，建立N河治理的長效機(jī)制。

（三）發(fā)揮多元主體功能優(yōu)勢

推進(jìn)“河長制”多元協(xié)同治理的基礎(chǔ)是在政府、市場及社會公眾各自功能優(yōu)勢的充分發(fā)揮。發(fā)揮多元主體的功能優(yōu)勢不僅能夠使政府、市場及社會公眾充分利用自身的資源優(yōu)勢，發(fā)揮其特長，而且能夠促進(jìn)各方資源力量的整合提高河流污染治理的成功。在推進(jìn)N 河的治理中，政府應(yīng)該站在主體的地位，從頂層設(shè)計的層面出臺推進(jìn)“河長制”相關(guān)配套法律法規(guī)，完善制度體系、治理措施，積極引導(dǎo)“河長制”落地，劃分部門之間權(quán)責(zé)關(guān)系，確立考核機(jī)制和問責(zé)制度;市場要積極與政府探討合作，強(qiáng)化市場作為另一參與主體的社會責(zé)任，明確政府和市場的權(quán)責(zé)范圍，引入收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，完善市場協(xié)調(diào)機(jī)制;社會公眾要積極推選“民間河長”，充分發(fā)揮知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對河流治理的現(xiàn)狀要敢于向政府“求知”，積極表達(dá)在河流治理過程中的訴求，監(jiān)督各個主體責(zé)任的落實。最終，通過由政府單一主導(dǎo)的局面轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w協(xié)同治理的模式，實現(xiàn)N河的長效治理。

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