事業單位資產管理比較研究

蓋全正

摘要：為加強行政事業單位國有資產管理，各地方政府對行政事業單位國有資產管理體制進行了探索性改革并取得了一定成效。其中黑龍江省安達市、陜西省安康市等地方政府結合本地實際對傳統的行政事業單位國有資產管理模式進行了探索和改革，取得了一定成效，本文就此展開了探討。

關鍵詞：事業單位;資產管理;比較

一、各地事業單位資產管理的比較

（一）黑龍江省安達市的做法

安達市是位于黑龍江省中西部的縣級市，共有行政事業單位125家，資產原值總額為6.01億元，其中土地面積126.3萬平方米，房產面積25.3萬平方米。針對長期以來，該市行政事業單位國有資產管理中存在的房屋、土地等資產地點分散，且大都處于呆滯、低效運行狀態;資產處置隨意;資產收益被用于單位發獎金和實物等問題，安達市對行政事業單位國有資產管理體制和方式進行了大膽改革，總結概括為：政府決策、財政部門管理、運營公司集中統一運營。具體措施主要是：

1.授權財政局統一清查、收攏各單位資產。安達市政府下發了《關于規范機關事業單位國有資產管理的工作方案》和資產收攏的有關文件。明確規定市屬機關事業單位詳細上報所有房屋、土地位置等情況，嚴格清查附屬房產;由財政局國資管理機構制定規范的名錄，建立資產管理檔案。

2.調整和理順管理體制。市政府為行政事業單位國有資產的所有者，擁有資產的最終處置權;行政事業單位為國有資產的使用單位，擁有資產的使用、日常管理等權限，但不具備資產的處置權。市財政局及其內設機構安達市國資辦為行政事業單位國有資產監督管理的辦事機構，設立資本投資運營有限責任公司負責行政事業單位國有資產的運營工作。

3.規范資產處置程序。安達市明確規定了資產處置要報財政局國資辦確認，并報市政府批準;同時，出售前必須對擬出售的資產進行評估，出售時必須委托有資質的拍賣行依法公開拍賣;公開拍賣成交后，由售購雙方簽訂合同，分別到土地、房產等有關部門辦理產權轉移手續。

4.進行資產運營和融資。安達市將125家行政事業單位的大部分資產進行收攏，注冊設立了具有獨立法人資格的安達市國有資本投資運營有限責任公司，負責對收攏資產進行統一置換、拍賣、轉讓、租賃等。以經營性資產作擔保，為城市基礎設施建設、教育等公益項目提供融資服務。

5.通過資產置換進行資產整合。安達市把位于市區商貿地段的、與城市建設不相協調的、不方便群眾辦事的機關事業單位統一遷到新開發區，將其原辦公用房置換給開發商。

（二）陜西省安康市的做法

安康市在認真總結各地國有資產管理經驗，深入分析全市國有資產結構和存在問題的基礎上，進行了國有資產管理的改革探索。安康市的主要做法可以概括為“統一規劃，分類管理，統一處置，統一收益”，即市政府對所轄國有資產和資源統一行使出資人職能;按照經營性國有資產和非經營性國有資產兩大類分別設立經營性國有資產管理局（國經局）和非經營性國有資產管理局（國產局），實行分類管理;國產局掛靠財政局，負責對非經營性資產統一處置、統一受益。主要措施是：

1.改革管理體制。市政府正式發文成立安康市國產局，明確了非經營性國有資產的管理主體。形成了國經局和國產局分別管理企業國有資產和行政事業單位國有資產的“分類管理”體制。

2.國有產權實行統一管理。國產局作為行政事業單位國有資產的專司機構，掛靠市財政局，由財政局一名副局長兼任國產局局長，按照統一政策、分級管理的原則，對全市行政事業單位國有資產產權進行統一管理。

3.建立資產購置預算制度。在推行部門預算的同時建立了以財政為主體的行政事業單位國有資產占用編制制度和資產購置預算制度。國產局每年根據各行政事業單位人員編制和工作需要，核定其資產占用質量和數量的編制定額，按編制核定其當前資產購置及更新改造的預算方案，經同級政府和人大批準后實施政府集中采購。對于超編、無編資產和未按預算購置的資產視同非法占用國有資產，由國產部門予以沒收或調劑使用。

4.資產處置堅持公開透明。在組織國有資產轉讓過程中，國產局切實把好資產評估關和公開處置關，按照公開、公正、公平的原則，委托拍賣機構采用市場方式，公開競價拍賣，盤活國有資產。達到了國有資產產權交易效益最大化的目的，糾正了原來單位分散占有、自行處置國有資產的違規行為，從根本上杜絕了單位“小金庫”的滋生蔓延。

5.資產收入實行集中管理。通過統一管理和整合配置，集中行政事業單位國有資產收入，對閑置和低效使用的資產和土地，政府收回所有權和使用權，由國產部門評估后公開處置。將各種形式的國有資產收入全部納入行政事業單位國有資產收入專戶管理，專項用于建設辦公區域，改善黨政機關辦公條件。

安康市體制改革的成效主要體現為：一是資產配置趨于合理。安康市通過制定和實施國有非經營性資產整合規劃，解決了國有資產配置不合理、閑置浪費和需求不足的問題，使國有資產配置趨于合理。二是辦公條件得以改善。通過盤活資產、集中國有資產收入，緩解了財政壓力，改善了辦公條件，對推進集中辦公起到了促進作用。三是資產處置趨于規范，資產收益管理得到加強，資產利用得到優化。安康市國產局成立后，積極盤活國有資產，加大國有資產處置力度，有效遏制了資產隨意處置現象，國有資產效益趨于最大化。

二、各地改革做法的比較分析

（一）管理體制的差異

對于行政事業單位國有資產的管理體制，雖然都是以財政部門做主導，但也存在一定差別。大部分地方是由財政部門直接作為行政事業單位國有資產的主管部門，資產管理專門機構隸屬于財政局，安達市、安康市采取的都是這種做法。安達市的資產運營公司隸屬于財政局，在財政局的領導下集中管理、市場化運營行政事業單位國有資產。安康市的國產局掛靠財政局，國產局的局長由財政局副局長兼任，受財政局領導。公建物業公司也在財政局的直接領導下。個別地方采取的則是，在財政主導下，由國資部門作為主管部門，資產管理公司是國資委下屬機構，受國資委的委托對行政事業單位國有資產進行統一經營管理。財政部門負責對其進行監督，以及進行資產預算管理和資產收益管理，南寧市采取的就是這種方式。

（二）資本化運營范圍的差異

各地做法的另一個明顯差異就是進入市場化運營的資產范圍不同。主要有兩種類型：一種是以全部行政事業單位國有資產參與市場化經營，既包括經營性資產，又包括非經營性資產，所有行政事業單位國有資產都作為資產運作的對象，是完全市場化的運營方式。另一種，只以行政事業單位的經營性資產或閑置資產作為市場化運作的資本投入，參與運營和城市建設，非經營性資產（如政府辦公大樓）不參與資本化運營，不作為融資擔保或貸款抵押，如安達市、安康市和南海區。

（三）使用管理方式的差異

行政事業單位國有資產使用管理方式主要有兩種。一種是授權撥付式，即財政部門按統一標準、統一調配資產以滿足各使用部門的需要，使用部門不需要為此付費，相當于財政直接撥付使用。安達市、安康市采取的就是這種方式。另外一種是付費式，即各使用部門須用本部門的預算資金向資產管理機構支付租金。行政事業單位對于本單位使用的資產尤其是房產要按照使用面積支付租金，租金的預算體現在各單位年度預算內，而房產購置的預算則體現在資產管理公司的預算中。

三、各地做法的共性分析

盡管各地的做法中，管理體制、資產范圍、管理方式有所不同，但仔細分析，各地的做法有很大的共性。

（一）以財政部門為主導，從改革體制入手

各地做法的一個明顯特點就是都把體制改革作為突破口，從改革國有資產管理體制入手，明確職責，加強管理。而各地確定的體制，大部分也是采取了財政部門為主導的形式。安達市在財政局內部設立了國資辦，作為行政事業單位國有資產監督管理的辦事機構。安康市非經營性國有資產管理局則掛靠財政局。南海區在財政局成立了資產管理科，并授權公建物業管理有限公司負責具體的管理事務。

（二）專門機構負責，產權集中管理

各地改革探索的共同特點是，都成立了專門的國有資產管理機構。安康市成立了國產局，安達成立了財政局國資辦和安達公司，南寧成立了威寧公司，這些地方的做法都是機構、編制、職能、人員四到位，資產管理公司都具有公司法人的資格。安達市、安康市都是由資產管理機構集中統一管理行政事業單位國有資產，將行政事業單位國有資產所有權進行產權變更，收歸指定部門或公司統一配置、統一調配、統一處置。任何行政事業單位不再擁有原有資產的產權，如要使用房產或其他資產，必須向資產管理機構申請，經資產管理機構審批并辦理手續后方可使用。

（三）配置有據可依，處置公開規范

對配置和處置環節進行規范化操作是各地改革的另一個共同特點。安康市在資產配置環節建立了行政事業單位國有資產占用編制制度和資產購置預算制度。市國產部門每年根據各行政事業單位人員編制和工作需要，核定其資產占用質量和數量的編制定額，按編制核定其當前資產購置及更新改造的預算方案，經同級政府和人大批準后實施政府集中采購。安達市則明確規定了資產處置程序：由資本運營公司對擬出售的資產擬定出售方案并報國資辦;財政局國資辦對擬出售資產的使用方向、歷史遺留問題等因素進行確認;然后由資本運營公司委托有資質的評估機構對擬出售的資產予以評估;評估后，財政局國資辦對擬出售資產的工作方案報請市政府批準;市政府批準后，由資本運營公司委托有資質的拍賣行依法公開拍賣;公開拍賣成交后，由售購雙方簽訂合同，無爭議后分別到土地、房產等有關部門辦理產權轉移手續。安康市在資產處置中也采取了嚴格程序、規范運作、中介評估、公開拍賣的形式。

（四）建立調劑制度，均等配置資源

在改革之前，普遍存在部門之間占有資產不均的現象。有的單位占用辦公用房過多以致資產閑置或對外出租，而有的單位辦公條件很差，辦公用房人均面積達不到標準，辦公設備陳舊滿足不了辦公的需要。因資產占用量的差異，各單位自主創收的能力也不同，因而導致部門之間有“冷”和“熱”的區分，公務員的收入之間也存在明顯差異。改革后，通過產權集中管理和調劑，大大消除了部門差別，財政資源配置趨向均等化。

四、結語

雖然事業單位的資產管理各自有不同的做法，但是最終的目的都是為了能夠實現產權明晰，不斷提升資產的使用價值。事業單位一定要重視資產的作用，采用科學的管理方法不斷提升資產的效用。

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