淺析科學(xué)處理常態(tài)管理與應(yīng)急管理關(guān)系的制度化路徑

羅若飛

摘要：一般而言，常態(tài)管理是政府工作的常態(tài)，應(yīng)急管理是政府管理的非常態(tài)。一些政府機(jī)關(guān)及其干部處理不好常態(tài)管理與應(yīng)急管理的關(guān)系，習(xí)慣于應(yīng)急式處理政府日常事務(wù)，不善于把應(yīng)急管理盡快轉(zhuǎn)換為常態(tài)管理。其根源在于這些干部習(xí)慣于人治化、官本位的管理方式，增加了政府管理的成本，耗費了更多的社會資源，降低了群眾的滿意度。常態(tài)管理與應(yīng)急管理的關(guān)系是辯證的，面對政府處理常態(tài)管理與應(yīng)急管理關(guān)系存在的問題，應(yīng)從治理現(xiàn)代化的角度，通過制度建設(shè)路徑，處理好兩者的辯證關(guān)系。

關(guān)鍵詞：常態(tài)管理;應(yīng)急管理;制度化路徑

政府的常態(tài)管理、應(yīng)急管理是政府管理的兩種既互相聯(lián)系又有所區(qū)別的管理方式。用哪種方式，何時用，用到什么程度，用到什么時候，何時進(jìn)行相互轉(zhuǎn)化，怎么進(jìn)行轉(zhuǎn)化，在理論上容易說清楚，但在實踐中不好把握。我國政府在計劃經(jīng)濟(jì)時代和改革開放前期，常用統(tǒng)治式、管制式方式治理社會，使部分干部習(xí)慣于用命令式、運動式的工作方式安排、布置日常工作，對各級政府的現(xiàn)有管理方式產(chǎn)生了潛移默化的影響。而近年日益增多的突發(fā)性公共事件，使一些干部在應(yīng)急管理中嘗到了立竿見影、資源充足的甜頭，逐漸對日常工作也愛用應(yīng)急方式處理。再加上黨和政府對政府機(jī)關(guān)和干部問責(zé)力度的加大，許多部門和干部把注意力更多地放在了應(yīng)急式的“治”，不太重視常態(tài)化的“防”。這些治理方式雖然在總體上取得了工作推進(jìn)速度快、辦成了許多大事難事急事等成效，但其實質(zhì)是人治化、官本位的治理方式，不僅增加了政府管理的成本，而且耗費了更多的社會資源，降低了人民群眾的滿意度。黨的十九屆四中全會提出了堅持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的要求。這有利于各級政府和干部在日常工作和應(yīng)急管理中增強(qiáng)制度意識。筆者擬深入分析常態(tài)管理與應(yīng)急管理的關(guān)系，剖析一些地方政府處理常態(tài)管理與應(yīng)急管理關(guān)系存在的主要問題，站在國家治理現(xiàn)代化的角度，提出了通過完善制度處理好兩者關(guān)系的對策建議。

一、正確認(rèn)識常態(tài)管理與應(yīng)急管理的辯證關(guān)系

筆者認(rèn)為，它們的關(guān)系不是截然對立的，而是相對而言，且相生相克。

（一）相對而言

說得簡單一點，常態(tài)管理就是常態(tài)環(huán)境下進(jìn)行的常規(guī)管理，應(yīng)急管理就是非常態(tài)環(huán)境下需要進(jìn)行應(yīng)急處置時進(jìn)行的管理。可以說，在各級政府的日常管理中，常態(tài)管理是“常態(tài)”，其主要特點是“規(guī)范化”;而應(yīng)急管理是政府管理的“非常態(tài)”，其主要特點是“高效化”。常態(tài)管理是相對于應(yīng)急管理而言的，是不存在應(yīng)急管理啟動條件的正常狀態(tài)下的管理;應(yīng)急管理則是相對于常態(tài)而言的，往往是存在應(yīng)急管理啟動條件，必須打破常態(tài)管理而進(jìn)行非常態(tài)化的管理。政府少數(shù)時候進(jìn)行單純的常態(tài)管理或應(yīng)急管理，多數(shù)時候則是主要進(jìn)行常態(tài)管理，摻雜零星的應(yīng)急管理。為了便于討論，本文著重研究單純的常態(tài)管理和應(yīng)急管理及相互轉(zhuǎn)化。

（二）相生相克

在常態(tài)管理中，隨著環(huán)境條件的變化，有時某些因素突然出現(xiàn)，或者常態(tài)管理抓得不好，就孕育了應(yīng)急管理的種子，而隨著其他條件的變化和影響的加劇，使常態(tài)管理的措施和辦法已經(jīng)無法優(yōu)質(zhì)高效地解決問題，應(yīng)急管理就應(yīng)運而生。例如，在新冠肺炎疫情暴發(fā)前，武漢市實行的是常態(tài)管理;但在疫情蔓延和爆發(fā)后，疫情的防控需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過常態(tài)管理的能力和范圍，武漢市就該盡快轉(zhuǎn)向應(yīng)急管理。若政府常態(tài)管理工作到位、措施有力，無遺漏、無偏差，且對風(fēng)險的日常防范密不透風(fēng)，則在很大程度上能夠避免應(yīng)急事件的發(fā)生，或者減輕應(yīng)急事件的危害。假如果武漢市在新冠肺炎疫情的早發(fā)現(xiàn)、早報告、早隔離等方面常態(tài)管理落實得很到位，疫情就能控制在很小的程度，就用不著全國各個省市后來都啟動一級應(yīng)急響應(yīng)。而應(yīng)急管理運行一段時間后，干部群眾都希望節(jié)約成本、減少耗費、恢復(fù)秩序、進(jìn)入常態(tài)，這時就孕育了常態(tài)管理的種子。而當(dāng)有關(guān)部門宣布應(yīng)急管理結(jié)束，并出臺將其轉(zhuǎn)為常態(tài)管理的制度、政策、措施、辦法時，新的常態(tài)管理就逐步產(chǎn)生和運行了。例如，我國采取強(qiáng)有力的措施對新冠肺炎疫情進(jìn)行統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一行動、聯(lián)防聯(lián)控和對口支援，使全國的疫情在一個月內(nèi)明顯緩解，兩個月內(nèi)出現(xiàn)境內(nèi)新增病例清零，各地疫情防控步入常態(tài)化，生產(chǎn)生活秩序進(jìn)入正常化。黨中央、國務(wù)院不僅多次開會對疫情防控的常態(tài)化、生產(chǎn)生活的正常化做出安排部署，而且國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制在2020年5月7日印發(fā)了《關(guān)于做好新冠肺炎疫情常態(tài)化防控工作的指導(dǎo)意見》，促進(jìn)了全國的疫情防控進(jìn)入了“新常態(tài)”。但是，若應(yīng)急管理抓得不好，或有關(guān)準(zhǔn)備工作不足，或有關(guān)干部依賴于應(yīng)急管理解決盡可能多的事情，就會造成新的常態(tài)管理不能盡快啟動。由此可以看出，我們不能把常態(tài)管理與應(yīng)急管理割裂開來，孤立起來，而應(yīng)將它們聯(lián)系起來，科學(xué)運用它們相生相克的關(guān)系，從利國利民的角度促進(jìn)其相互轉(zhuǎn)化。其示意圖如下：

二、政府處理常態(tài)管理與應(yīng)急管理關(guān)系存在的主要問題

由于我國傳統(tǒng)治理方式的慣性影響和目標(biāo)考核的壓力、問責(zé)從嚴(yán)的壓力，一些地方政府及其部門，不能擺正常態(tài)管理與應(yīng)急管理的關(guān)系，在實踐中有以下主要問題：

（一）常態(tài)管理非常態(tài)化

這主要是指一些政府機(jī)關(guān)及其干部在進(jìn)行常態(tài)管理時，其管理的理念、管理的程序、管理的措施常常存在應(yīng)急化的特征。一是一些地方政府及其部門習(xí)慣于采用應(yīng)急化、運動式手段和措施抓常態(tài)管理，醉心于領(lǐng)導(dǎo)重視程度高、措施力度大、行動速度快、落實效果好等“短平快”的“正效用”上，少于考慮這些舉措花費了多少成本、耗費了多少資源、對其他工作產(chǎn)生了多大的沖擊、對群眾日常生產(chǎn)生活產(chǎn)生了多大干擾等“負(fù)效用”。如，一些地方在衛(wèi)生城市的創(chuàng)建、文明城市的創(chuàng)建過程中，常常采取“大戰(zhàn)一百天”等運動式的舉措，或搞“滿城盡是三角梅”等一刀切的做法。又如，許多地方政府針對年度目標(biāo)任務(wù)，常常提出“十大重點過程”，或者冠以“十大民生過程”“十大惠民工程”。群眾常常感到疑惑不解的是，本該作為常態(tài)化的工作，難道今年把“工程”完成了，明年就不再抓了？類似現(xiàn)象常常使群眾感到政府管理缺乏可持續(xù)性。二是一些干部少于采用制度化手段開展常態(tài)管理，常常根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的喜好和意圖應(yīng)急式、運動式抓常態(tài)管理。如，有的領(lǐng)導(dǎo)喜歡讓下屬天天都處于忙碌的狀態(tài)中，以此向外界表明本單位管理有方，職工作風(fēng)過硬，干部職工有“鐵軍”精神。他們常常讓職工白天抓業(yè)務(wù)，晚上和周末參加業(yè)務(wù)會、研討會、培訓(xùn)會，使“白加黑”“5+2”成了這些地方的常態(tài)，使干部逐漸增加了疲勞感、厭煩感。又如，有的干部常常強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新，今天出臺一個新的管理制度，過幾天又調(diào)整一下職責(zé)分工或工作標(biāo)準(zhǔn)、工作流程，以顯示自己有很強(qiáng)的開拓創(chuàng)新意識，反而對常態(tài)化的工作標(biāo)準(zhǔn)、工作流程、工作舉措不夠重視，讓干部職工感到老是折騰，讓服務(wù)對象無所適從。這些做法容易使過去行之有效的常態(tài)化、規(guī)范化的治理機(jī)制被打亂，如容易引起干部職工普遍對日常的值班、檢查、監(jiān)督、分析、評估、報告等工作不作為、慢作為、亂作為，反而為突發(fā)性應(yīng)急事件的發(fā)生埋下了禍根。

（二）應(yīng)急管理非應(yīng)急化

這主要是指一些政府機(jī)關(guān)及其干部在進(jìn)行應(yīng)急管理時，其管理的理念、管理的程序、管理的措施常常停留在常態(tài)管理上。一是一些地方政府應(yīng)急管理意識不強(qiáng)，應(yīng)急準(zhǔn)備不夠。他們有時不慌不忙地采用常態(tài)管理的措施和辦法應(yīng)對和處理應(yīng)急事件，造成處置時機(jī)把握不好、處置力度不夠、處置方法不當(dāng)，致使損害由小變大，甚至發(fā)展到難以收拾的地步。如，有的地方已經(jīng)發(fā)現(xiàn)山火了，政府卻按部就班地僅要求按慣例組織村民去偵察、撲滅，沒考慮萬一災(zāi)情變大了，該采取哪些跟進(jìn)措施才能盡快滅火，致使貽誤戰(zhàn)機(jī)，災(zāi)情加重。又如，在新冠肺炎疫情防控中，明明武漢市在2020年1月上中旬已經(jīng)確診幾十個病例了，該按應(yīng)急管理的要求進(jìn)行嚴(yán)格的防護(hù)和隔離了，結(jié)果當(dāng)?shù)剡€在不慌不忙地開“兩會”、舉辦“萬人宴”、召開春節(jié)團(tuán)拜會。二是一些政府機(jī)關(guān)及其干部不作為慢作為。有的干部則認(rèn)為應(yīng)急管理很麻煩，需要耗費大量人力物力財力，而且社會負(fù)面影響很大，因此就本著多一事不如少一事的態(tài)度，上推下卸，該出手時不出手，造成應(yīng)急響應(yīng)偏慢、危險加大。有的干部怕被問責(zé)，對于處于苗頭性的突發(fā)事件瞞報或拖延上報，盡量維持所謂的正常狀態(tài)，遲遲不啟動應(yīng)急預(yù)案。如，過去有許多案例表明，有的干部覺得一些群眾反映的民生問題不屬于自己的業(yè)務(wù)范圍，或者覺得現(xiàn)有政策解決不了，就要么往上面推、往其他部門推、往下面壓，要么每次都客客氣氣地按套路接待，就是一直不解決問題，最終使類似的問題越積越多，群眾的不滿情緒越來越大，一旦爆發(fā)，就演變成了比較重大的事件了，不得不花數(shù)倍的精力和代價去進(jìn)行應(yīng)急處置。盡管很多事件最終得到了有效處置，但給社會、群眾和干部都留下了永久的痛。

（三）不善于促進(jìn)兩者的相互轉(zhuǎn)換

這主要是指一些政府機(jī)關(guān)及其干部孤立地開展常態(tài)管理和應(yīng)急管理，沒有抓好兩者的相互轉(zhuǎn)換，既抓不好常態(tài)管理，又抓不好應(yīng)急管理。一是有的地方政府不知道怎么進(jìn)行兩者之間的相互孕育。如，有的地方政府、基層干部在抓常態(tài)管理時，少于從各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)、各個群體、各個場所遇到突發(fā)事件發(fā)生時該如何應(yīng)對的角度去做風(fēng)險調(diào)查評估，去設(shè)計防范化解方案和應(yīng)急預(yù)案、去準(zhǔn)備應(yīng)急物資設(shè)備、去開展應(yīng)急培訓(xùn)和演練，去排除災(zāi)害隱患。一旦事發(fā)，就感到手腳無措，忙里慌張。有的地方政府、基層干部在處理應(yīng)急事件時，習(xí)慣于按照上級指示亦步亦趨地參與應(yīng)急管理，沒有主動孕育新的常態(tài)管理。如，未提前考慮如何盡早轉(zhuǎn)入常態(tài)管理，少于為盡快轉(zhuǎn)入常態(tài)管理進(jìn)行調(diào)查研究，不主動制定本地下一步常態(tài)管理所涉及的管理體制、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、管理流程、工作措施，造成常態(tài)管理遲遲轉(zhuǎn)入不了，或新的常態(tài)管理在較長時間內(nèi)運行不好。二是有的地方政府不知道怎么由常態(tài)管理轉(zhuǎn)入應(yīng)急管理。雖然許多地方有應(yīng)急預(yù)案，但是每當(dāng)發(fā)生突發(fā)應(yīng)急事件時，有的政府機(jī)關(guān)及其干部不知道究竟該在何時作出應(yīng)急的第一響應(yīng)，由誰作出應(yīng)急響應(yīng)，作何種程度的應(yīng)急響應(yīng)，在哪個范圍內(nèi)進(jìn)行應(yīng)急響應(yīng)，有哪些單位和個人配合影響，怎么配合響應(yīng)，致使遲遲沒有響應(yīng)，或者沒有作出正確有效的響應(yīng)，造成處置不及時，或者處置不當(dāng)。三是有的地方政府不知道怎么由應(yīng)急管理轉(zhuǎn)入常態(tài)管理。有的地方政府拖延應(yīng)急管理轉(zhuǎn)入常態(tài)管理的時間。這是因為他們對上級、外部的應(yīng)急處置存在依賴心理，總想通過盡量拖延應(yīng)急的時長，力求獲得更多的外部支援，盡量減少自己今后進(jìn)行常態(tài)管理的責(zé)任，減輕常態(tài)管理的負(fù)擔(dān)。部分地方政府對應(yīng)急管理轉(zhuǎn)入常態(tài)管理的依據(jù)不清楚，對轉(zhuǎn)入的時間點把握不準(zhǔn)，對轉(zhuǎn)換的實施主體、轉(zhuǎn)換的事項范圍和地域范圍、新常態(tài)管理的制度和標(biāo)準(zhǔn)等不清楚。這容易造成正常的生產(chǎn)生活秩序無法盡快恢復(fù)，還會因強(qiáng)勢的應(yīng)急手段使用較久而額外增加經(jīng)費、人工、設(shè)備等方面的耗費。在新冠肺炎疫情防控中，武漢市在疫情暴發(fā)前，沒有準(zhǔn)好常態(tài)管理轉(zhuǎn)為應(yīng)急管理的準(zhǔn)備，造成排查、防護(hù)、隔離、診斷、治療連續(xù)多天處于吃勁狀態(tài)。而在國內(nèi)疫情減弱，步入常態(tài)化管理的過程中，哈爾濱等地有厭戰(zhàn)、放松心理，造成疫情反彈。

三、用制度優(yōu)化常態(tài)管理與應(yīng)急管理關(guān)系

上述問題表明，依靠干部的主觀意志處理好常態(tài)管理與應(yīng)急管理的關(guān)系，往往會走上“人治”的道路，不能起到治本的作用。如何才能“治本”呢？黨的十九屆四中全會提出了“堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系”?等要求，為“治本”指明了方向。習(xí)近平同志多次就處理好常態(tài)管理與應(yīng)急管理作出過指示：在2015年5月29日中央政治局集體學(xué)習(xí)“健全公共安全體系”時，他要求“安而不忘危、治而不忘亂;堅持以防為主、防抗救相結(jié)合的方針”;2019年1月22日在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險專題研討班上，他要求“既要高度警惕‘黑天鵝事件，也要防范‘灰犀牛事件;既要有防范風(fēng)險的先手，也要有應(yīng)對和化解風(fēng)險挑戰(zhàn)的高招;既要打好防范和抵御風(fēng)險的有準(zhǔn)備之戰(zhàn)，也要打好化險為夷、轉(zhuǎn)危為機(jī)的戰(zhàn)略主動戰(zhàn)”;2019年11月29日，在中央政治局集體學(xué)習(xí)應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)時，他要求要健全風(fēng)險防范化解機(jī)制，堅持從源頭上防范化解重大安全風(fēng)險，真正把問題解決在萌芽之時、成災(zāi)之前;加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案管理，落實各環(huán)節(jié)責(zé)任和措施，銜接好“防”和“救”的責(zé)任鏈條。他的這些指示有利于我們以制度建設(shè)為路徑，科學(xué)地處理好常態(tài)管理與應(yīng)急管理的關(guān)系，為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化奠定政府“善治”的基礎(chǔ)。

（一）用制度促進(jìn)常態(tài)管理規(guī)范化

各級政府應(yīng)以“規(guī)范化”為目標(biāo)，著重從兩個方面抓好常態(tài)管理：一是完善常態(tài)管理的制度。通過建立健全有關(guān)法律，完善政府工作規(guī)章，明確政府常態(tài)工作的范圍，明確常態(tài)管理的程序、規(guī)則、措施、職責(zé)，確保常態(tài)管理的每個領(lǐng)域不遺漏，每個區(qū)域不遺漏，每個環(huán)節(jié)不遺漏;二是確保常態(tài)管理責(zé)任落實。各級政府應(yīng)該建立健全對常態(tài)管理進(jìn)行監(jiān)督、考核、評估、問責(zé)、優(yōu)化等方面的糾偏制度，防止常態(tài)管理走過場、搞形式、有偏差;防止有關(guān)部門和干部運動式、應(yīng)急式抓常態(tài)工作，確保常態(tài)管理規(guī)范、有序、高效、優(yōu)質(zhì)。

（二）用制度促進(jìn)應(yīng)急管理高效化

各級政府應(yīng)以“高效化”為目標(biāo)，著重從兩個方面抓好應(yīng)急管理：一是完善應(yīng)急管理的制度。各級政府應(yīng)完善和細(xì)化應(yīng)急管理的體制機(jī)制、操作規(guī)程，明確應(yīng)急管理啟動和終止的條件、應(yīng)急響應(yīng)和終止的時間、應(yīng)急響應(yīng)的責(zé)任人、應(yīng)急響應(yīng)和終止的范圍、應(yīng)急響應(yīng)的等級、應(yīng)急響應(yīng)和終止的程序、應(yīng)急響應(yīng)和終止的措施等，使干部群眾在遇到應(yīng)急事件時既保持清醒和冷靜，又做到及時和恰當(dāng)，使應(yīng)急管理規(guī)范、快速、有效。二是確保應(yīng)急管理責(zé)任落實。各級政府應(yīng)完善對應(yīng)急管理進(jìn)行監(jiān)督、考核、評估、問責(zé)、優(yōu)化的制度，防止應(yīng)急管理啟動不及時、響應(yīng)力度不夠、響應(yīng)程序不規(guī)范、應(yīng)急處置不到位;對那些該及時實施應(yīng)急管理卻仍在按部就班地進(jìn)行常態(tài)管理，或在應(yīng)急管理中上推下卸的部門及其干部，要作為問責(zé)的重點。

（三）用制度促進(jìn)相互轉(zhuǎn)換

根據(jù)常態(tài)管理與應(yīng)急管理的辯證關(guān)系，各級政府及其干部應(yīng)著重做好四個方面的工作：一是應(yīng)在常態(tài)管理中完善做好應(yīng)急管理準(zhǔn)備的制度。堅持“以防為主”，著重對突發(fā)應(yīng)急事件建立常態(tài)化的風(fēng)險治理制度，定期開展風(fēng)險監(jiān)測和評估，定期修改完善應(yīng)急預(yù)案，搞好應(yīng)急物資設(shè)備儲備，抓好應(yīng)急專業(yè)隊伍建設(shè)，定期開展應(yīng)急演練和培訓(xùn)，有計劃地建設(shè)防災(zāi)減災(zāi)工程，及時消除災(zāi)害隱患。二是完善常態(tài)管理轉(zhuǎn)換為應(yīng)急管理的機(jī)制。全面總結(jié)新冠肺炎疫情防控中形成的統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一行動、聯(lián)防聯(lián)控、對口支援等經(jīng)驗，切實搞好管理主體、管理平臺、管理制度、專業(yè)隊伍、物資設(shè)備、管理程序、管理措施等方面的快速切換，既要避免相互脫節(jié)，又要避免相互掣肘，還要避免對接不上。三是完善在應(yīng)急管理中做好新的常態(tài)管理準(zhǔn)備的制度。以全社會盡快恢復(fù)正常秩序為目標(biāo)，堅持“以疏為主”，在重大應(yīng)急管理的收尾階段，建立健全專家學(xué)者、政府官員、社會組織、群眾代表組成團(tuán)隊，對應(yīng)急管理的效果進(jìn)行評估的制度;根據(jù)評估意見，結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境特點，及時制定新的常態(tài)管理制度，尤其是要把應(yīng)急管理中形成的值得常態(tài)管理借鑒的經(jīng)驗納入新的常態(tài)管理制度中去;明確新的常態(tài)管理啟動的時間、范圍、主體、程序、方法，防止基層政府、干部群眾對應(yīng)急管理的過度依賴。四是完善應(yīng)急管理轉(zhuǎn)換為新的常態(tài)管理的機(jī)制。大力推廣新冠肺炎疫情防控形成的分區(qū)分類分級分時的精準(zhǔn)化常態(tài)化防控機(jī)制，有關(guān)政府應(yīng)切實搞好管理主體、管理制度、管理程序、管理措施等方面的有序切換，既要避免匆忙草率，又要避免拖延。在切換過程中，要配套搞好群眾引導(dǎo)、干部培訓(xùn)、社會動員等項工作，使有關(guān)地區(qū)平穩(wěn)、有序地步入新常態(tài)。

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