落后地區縣域經濟發展視角下宏觀決策戰略研究

李影

摘要：在社會主義市場經濟建設中，在全面建設小康社會、構建社會主義現代化強國的偉大進程中，縣域經濟充當著十分重要的角色，有著極其重要的歷史作用。壯大縣域經濟是解決“三農”問題的根本途徑，也是社會主義市場經濟發展的增長極。因此，研究縣域經濟，尤其是研究落后地區縣域經濟加快發展的障礙，是我們作出宏觀決策工作必備的重要因素。基于以上認識，本文提出落后地區縣域經濟發展視角下宏觀決策戰略研究思路，力求在思與行兩方面都有所裨益。

關鍵詞：落后地區;縣域經濟;宏觀決策;戰略研究

縣域經濟是以縣級行政區劃為地理空間，即以縣城為中心，鄉鎮為紐帶，農村為腹地的區域經濟，縣域經濟以市場為導向，以縣級財政為調控主體，優化配置資源，具有地域特色和完備的綜合性經濟體系。縣域經濟是聯系宏觀與微觀、工業和農業、城市和鄉村的橋梁紐帶，在國民經濟占舉足輕重的地位，現已成為國民經濟中最具活力，最具增長潛力的一個重要部分。但長期以來，縣域經濟的發展幾道難以逾越的障礙困擾著縣域經濟的發展，尤為必要進行剖析、研究，并對癥下藥，采取相應的宏觀決策策略。

一、發展縣域經濟難以越逾的突出障礙

（一）農業產業結構調整難以有質量的突破

以前，對農村進行產業結構調整，狠抓農業產業結構調整，其力度之大，在歷史上是少見的。在政策上重點傾斜，積極引導農民調整結構，并且還在技術上進行指導，積極參與農業產業結構調整。農業產業結構調整在微觀層次上，有一定的社會效益和示范效益，使部分鎮鄉和先行動起來的部分農民受益。在宏觀層次上，盡管農業結構的調整也帶動了二、三產業的發展，使農民直接面對市場，培養和造就了一批農民企業家。但從九十年代初開始，統計數據反映的情況卻不一定，現在雖然出現了一些設施農業和高科技農業，但它們涉及的領域，覆蓋的面積非常有限，并且從業人員不是傳統意義上的農民，而大多是科技人員，這些農業的興起，從未改變傳統農業。不少地方耕作方式還是老樣，農業產業結構調整效益不明顯。

（二）工業化進程難以向中、高級階段跨越

無工不強縣，這是歷史證明了的規律。雖然一些工業強縣工業的迅速崛起，特別是大中型工業企業的發展起了主導作用。而后隨著部分工業企業的衰退，現在工業企業創造的稅收在地方財政收入中不再占絕大比重，財政增收艱難。進而導致工業在縣域經濟中的主導地位早已不復存在。特別是企業自身積累少或無積累，自有流動資金嚴重不足，只能靠舉債經營，而舉債方式主要是財政投入和銀行貸款，但好多縣財政現在是“吃飯財政”，對企業投入日趨減少。從銀行融資，工業企業現在平均資產負債率高，無短期償債能力，而且企業信用意識差，各金融機構普遍懼貸、惜貸。再加之銀行自有資金占有率下降，服務體系不健全，在一定程度上降低了貸款的成功率。從而企業很難從金融部門爭取更多的貸款，靠財政和銀行融資，不可能滿足對資金的渴求，而企業資金不足，投入自然就低。還有，許多縣現在的工業主要是資源型工業，以非農產品為原料的加工工業占規模工業之比重非常低。缺少農產品深加工、精加工、再加工企業，信息化、自動化等高新技術工業產值占全部工業的產值比重幾乎為零，更談不上發展，可見縣域的工業依然在初級階段徘徊，還沒有向新型工業化的門檻邁進。

（三）現行政策和體制束縛，城鎮化水平不能整體提高

總體看，縣域小城鎮發展過程中存在以下兩個問題。首先是規模小，布局過于分散，基礎設施薄弱。鄉鎮范圍小，有的鄉鎮人口不足一萬人，規模過小導致城鎮輻射能力差，公用基礎設施的修建和服務業不能形成規模效益，制約著城鎮的發展。其次是缺乏相應的政策指導和規劃。現在雖然認識到發展城鎮化的重要意義，但農業人口的流動還受到現行戶籍、勞動用工制度、社會保障制度、計劃生育、教育等各種政策的體制的束縛。城鎮化滯后，對縣域國民經濟和社會發展造成了一系列負面效益。大量農業人口不能隨著就業方式的改變而轉為城鎮人口，使農村人口人均占有耕地過少，農業勞動生產率過低，農民收入增長緩慢。同時，也抑制了消費需求特別是農村消費需求和基礎設施建設投資需求的增長，在一定程度上也抑制了城鎮基礎設施的開發、投資。

（四）財源結構畸形，財政債務重，消赤減責任重道遠

近幾年，雖然對財政預算內外資金管理均作出了新探索，取得了一定成果，但受各種因素的制約，縣鄉兩級財政收支矛盾依然十分突出。縣鄉兩級財政突出的頑癥有財源結構畸形，地方財政收入中非稅收入比重過高;財政負債沉重。由于縣級財政嚴重入不敷出，為平衡預算，只有靠舉債維持運轉;財政收支逆差大，無新的財源鏈。收支矛盾十分突出，主要是沒有新的財源，沒有支柱產業，沒有龍頭骨干企業，新的財源鏈難以形成。造成縣級財政困難的原因是多方面的，是經濟結構、財稅體制、行政體制、區位不優、天災頻繁等多種因素綜合作用的結果。導致縣鄉兩級財政均陷入了自身無力解脫的境地，嚴重削弱了應該擔負的公共財政的職能，且成為各種矛盾交織的焦點。

二、推進縣域經濟宏觀決策的戰略

縣域經濟雖然是縣級行政區劃上形成的，但它又不同于縣級行政區劃，縣域經濟不是封閉的“諸侯經濟”，縣域經濟具有開放性，隨著市場經濟的發展，縣域經濟必須突破縣級行政區劃的約束，在更大區域城內進行資源配置，獲取競爭優勢，同時，縣域經濟的發展更要接受國家宏觀經濟政策的導向。保持農業產業化、工業化、城鎮化建設協調發展，實現三位一體，良性互動，全面促進全縣經濟快速增長和小康社會宏偉目標的實現。

（一）創新農業產業結構調整方式，延伸農業產業鏈，實施立體生態農業產業化戰略

從經濟發展的全局認識調整問題，農業產業結構調整不是權宜之計，而是一項長期的任務，農業產業結構調整是農民增收的一個永恒主題。我們應當在實踐中求發展，調整思路，明確重點，找準政府的定位和農業產業結構的切入點，對農業產業結構調整要有從量到質的認識。要適應市場對農產品優質化和多樣化的需求，提高農業和農村經濟整體素質和效益，增加農民收入。要全面提高農產品質量，優化農業產業結構，區域布局，實現農業的可持續發展和城鄉經濟的協調發展。必須立足于農業和農村經濟的長遠發展，目的是解決農產品賣難和農民增收的問題，拓展增值空間，延伸產業鏈條。在推進農業產業化經營中主要的問題是要延伸農業產業鏈、培育開拓市場、延伸營銷鏈。尤其是政府要培育中介組織拓展市場，利用多種“二傳手”實現產品的價值轉化，獲得最大利益。加快資源型、初級加工型產品向加工制造型、科技增值型產業轉移，延伸加工鏈。另外，要做好科技服務工作、走科技興農之路。重點抓好良種的培育和引進工作，搞好種子工程建設，積極引進國內外新技術、新品種應用到生產領域，提高農產品單產量，搞好農產品質量認證體系工作，樹立品牌意識，注意培養民營科技服務組織，充分利用農村現有科技人員，并引進新型科技人員，認真做好農民的技術培訓組織工作，使之經常化、制度化。

（二）用資本市場推進工業企業體制創新，走新型工業化道路，實施工業強縣戰略

要富民強縣、改善財源結構，必須興工，拉長工業這條短腿，提起工業這壺不開的水，經濟工作重中之重是抓工業。要制訂資本市場配置資源政策，采取相關措施，出臺資本營運、資源整合、資產管理、投資等一系列政策或規定，以便資本市場有章可循;資本市場運作中，打破分割，成立一個按市場化原則運作、產品為紐帶、財政持股的綜合國有資產管理公司，作為資本運營的核心平臺，從事通過投資引導產業結構，打造產業龍頭等工作;要徹底改制現有工業企業，建立產權交易服務中心，使產權能在流通中優化配置。這樣可以為產權提供交易、流通、退出功能，為股份制企業提供咨詢顧問專業服務，為企業提供各種信息，為資本市場提供資源配置場所，互相聯動，必將大大推進縣域工業產權改革步伐，加速縣域資源化配置進程。同時，由于經濟環境隨著社會的進步和發展總是不斷變化，資本運作必須不斷進行，才能不斷地推動企業的體制創新，從而提高企業的核心競爭力。

（三）用產業化思維經營中小城鎮，實施城鎮載體帶動戰略

城鎮化既是推動工業化和現代化的動力和源泉之一，也是工業化和現代化的重要標志，發展小城鎮是推進城鎮化的重要途徑，也是發展第三產業，優先發展的最主要部分。發展中小城鎮要高瞻遠矚，把中小城鎮的發展當作一種產業來經營。另外，要明確投資主體，加強城鎮管理，拉大城鎮框架，創新政府管理城鎮體制，建立一套行之有效的以政府為主導、以市場為主的經營城鎮決策機制，逐步制定、完善一系列適應中小城鎮經營需要的政策法規。創新城鎮投資融資體制，保證城鎮的經營按照市場化、法制化、規范化操作，從而獲得最大的效益，要盤活存量資產，公開拍賣城鎮街道冠名權、出租車營運權、商業廣告牌等無形資產，保證城鎮經營的諸要素進行優化配置，使其轉化為資本。積極建立同大中城市間的相互協作關系，充分發揮區域性大中城市的積聚帶動輻射作用。還要搞好城鎮園區建設，在資金、資源短缺的情況下，收攏五指，突出一極，走非均衡發展路子，建設地方特色鮮明、吸納輻射力強的園區經濟和城鎮生產力的核心區、先導區，引導城鎮園區內的企業招收當地農民，使農民農村剩余勞動力轉移，盡可能離土不離鄉，對吸納農村勞動力、增加農民收入貢獻大的企業，政府在用地、信貸方面給予支持。

（四）發展稅源經濟，實施財稅杠桿調節戰略

經濟增長看稅收，稅收看入庫，要從提高財政收入占GDP比重、提高地方固定收入占財政總收入比重、提高稅收占稅收總額比重，以發展稅源經濟為主線，實現財源建設新的突破，同時厲行節約、減少支出，充分利用現有各種財稅杠桿機制調節市場經濟。全力以赴發展稅源經濟，面對縣鄉兩級財政沉重的債務帶來的后遺癥，在發展經濟的同時，再也不能以政府名義去負債融資，而是要落實民間資金投資政策，廣泛吸收社會資本。要突出重點培植支柱財源、骨干財源，堅持扶優扶強，要調整投資政策，扶植資金的投入重點要向能直接創造稅收的項目傾斜，對基礎設施建設要堅持“誰投資、誰受益”的原則，吸收非財政性資金投入。對中央、省、市屬大中型企業要加大服務力度，確保骨干財源穩定。

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