基于校院兩級管理的高校二級學院預算績效管理初探

張樂涵

摘要：二級學院是高校辦學的主體，為提高二級學院辦學活力，越來越多的高校開始下放財務自主權，實施校院兩級財務管理改革。教育部要求在2020年底基本建成全面預算績效管理制度體系，二級學院作為校院兩級財務管理的基礎，對二級學院開展預算績效管理改革已迫在眉睫。此文通過分析高校校院兩級財務管理模式下預算績效管理存在的問題，通過預算編制、預算執行和預算考核的管理流程，構建了二級學院的預算績效管理體系，以期為實施校院兩級財務管理的高校提供經驗。

關鍵詞：預算績效管理;兩級財務管理;績效考核;二級學院

一、研究背景

2003年黨的十六屆三中全會首次提出了“建立預算績效評價體系”的改革方向，高校在多年的預算績效管理改革過程中成效和問題并存。2019年12月教育部發布《關于全面實施預算績效管理的意見》，明確提出在2020年底基本建成全面預算績效管理制度體系的目標。可見，高校如何將績效管理融入預算管理中，在有限的資金下科學合理配置學校資源，以釋放內生活力、提高決策效率，成為當前高校財務管理工作面臨的首要問題。

高校的財務管理模式對高校籌集資金、運作資金起著決定性的作用，我國高等教育正處于一個高速發展和變革的時期，隨著高校規模的不斷擴大，財務管理活動也日益復雜，傳統的“統一領導，集中管理”的集權式財務管理模式已經不再能滿足高校日益發展的需要。二級學院作為高校辦學的基礎，處于教育發展的一線，學院的發展直接關系到學校的中長期發展，一些高校開始重視二級學院自身的發展，嘗試開展分權式的校院兩級管理體制改革。為適應校院兩級管理的改革，高校財務管理模式也逐漸轉變為“統一領導，分級管理”。這種新的財務管理模式是為了優化學校教育資源的配置，提升學校資源的利用率，但如何在學校和二級學院之間合理分配財權，既保留高校對學院的經濟宏觀調控，保證高校整體持續發展，又擴大二級學院財務管理的自主權，釋放學院內生動力是難點。結合國家改革方向，高校試圖通過對二級學院進行預算績效管理從而找到集權與分權的平衡點。雖然越來越多的高校開始實施校院兩級管理體系改革，也越來越多的高校開始實施預算績效管理，但在校院兩級財務管理模式下對二級學院進行預算績效管理的高校為數不多，所以不論是理論基礎還是實踐經驗，基于校院兩級管理的二級學院預算績效管理都有待進一步的深入研究。

二、校院兩級財務管理模式下預算績效管理存在的問題

（一）對預算績效管理的認識不足

目前，高校預算績效管理改革工作已經迫在眉睫，但高校從校級到院級都尚未開始重視預算績效管理，高校要想適應改革不被淘汰，最關鍵的就是改變傳統的“重投入、輕管理”“重支出、輕績效”的思想。高校對預算績效管理理念的認識不足，特別是在校院兩級財務管理模式下，學校缺乏對二級學院預算績效管理的理念，導致二級學院缺乏統一的預算編制流程、缺乏完善的管理制度、缺乏健全的考核辦法，二級學院的預算使用情況難考評，反作用于學校的校內預算工作難開展、難合理。

（二）預算編制缺乏績效目標

預算編制既是預算管理的起點，又是預算管理的終點。校院兩級財務管理模式下，二級學院的預算編制是學校預算編制的基礎，學校預算的編制是學校平衡與學院之間的關系，不斷博弈的一個過程。高校要既保證下放財權也保證學校的宏觀調控，更重要的是要在有限的資金總量內最大限度地調動各二級學院的積極性。高校的校內預算編制要綜合考慮到學校與不同學院的發展目標，所以需要各二級學院的積極參與，提供翔實的績效目標。但在實際工作中，大多數高校的二級學院在預算編制時不會對預算制定績效目標，由于各二級學院缺乏科學合理的績效目標，導致學校綜合考量學校財力編制校內預算時，缺乏有力的依據來判斷項目的取舍。校內預算的編制和調整由于沒有績效目標的支撐，導致學校領導和財務部門的自由量裁權過大。

（三）預算績效結果的應用不強

很多高校存在資金使用不合理，不能發揮最大效應的困境。一方面，高校財政資金匱乏，各二級學院想方設法爭取有限的財政資金，另一方面，二級學院財政資金的使用情況非常不理想，因缺少對二級學院預算的績效考評，很多學院存在資金使用的低效、閑置、浪費等現象。實際工作中，高校缺乏健全的考評辦法來約束二級學院的預算使用效果，有些高校即使對學院開展了績效考評工作，也尚未真正將考評結果與預算獎勵和下一年的預算安排銜接起來，預算績效的評價結果沒有反饋，更談不上反饋結果的應用，這違背了預算績效管理約束激勵作用的初衷。

三、基于校院兩級管理的高校二級學院預算績效管理體系構建

在校院兩級財務管理模式下，按照“預算編制—預算執行—績效考評—預算編制”的思路，以二級學院的預算編制為基礎，通過監督二級學院的預算執行情況，并對使用結果進行考評，從而將考評結果反促進預算的編制，對二級學院開展預算績效管理。通過構建事前、事中和事后的預算績效閉環管理，以提高二級學院辦學活力和學校的整體管理水平。

（一）完善預算編制管理鏈條

二級學院預算的編制以二級學院的戰略目標為出發點，以目標管理為導向，制定績效目標，將目標落實到具體的工作中去，從而促進二級學院戰略目標的實現。高校可通過完善學校和二級學院的財務管理制度，規定各二級學院在申報預算時，應同時申報其績效目標，明確使用經費應取得的預期效果和其應承擔的責任。制定績效目標是二級學院編制預算的起點，二級學院的績效目標的確定，一是結合學校總體發展和學院重點工作，將收支均納入預算績效管理范圍;二是通過將學院的總績效目標進行分解和細化，做到具體化和可衡量化，從而建立與之對應的考核指標。

1.提高預算績效管理認識。提高績效意識是高校開展預算績效管理的基礎，在校級和院級同時強化績效理念，全面宣傳認識預算績效管理的目的和意義，培育“學校重視績效、學院追求績效、師生見到績效”的財務文化，確保二級學院的預算績效管理工作順利開展。

2.強化預算績效目標管理。二級學院結合學校和學院的發展規劃編制預算時，要求同步編制預算績效目標;經過專家組論證通過的績效目標和預算方能上學院黨政聯席會，通過學院黨政聯席會的審議作為申請預算的首要條件，審議結果作為校級預算安排的重要參考依據。二級學院的績效目標和預算安排處于同等重要的地位，高校加強對二級學院績效目標的審核，并將績效目標與預算同步下達。

3.推進預算績效全覆蓋管理。將財政資金和非財政資金全面納入績效管理。一是將財政資金納入績效管理，統籌好財政資金和自籌資金是高校面臨的重要問題，在預算分配時要確保財政資金優先得到充分合理的利用。財政資金的績效考評，以考核二級學院的使用和效率為重心，兼顧評價學院的工作效果。高校要實現財政資金的聚力增效，就要將財政資金的活動情況，納入連續、系統的考評，既關注財政資金的支出結構，也關注財政資金的支出總量效益。二是將非財政資金收支納入績效管理，隨著教育事業改革的不斷深入，學校的經費來源不再是單一的財政撥款抓，籌資渠道的多元化，使得事業收入和經營收入等非財政資金比重日益增加。非財政資金績效管理的收入方面，重點關注合法合規性、運行風險、收費標準等;支出方面，重點關注資金效率、支出結構、使用效果等。通過賦予二級學院更多的自主權，以資金管理為抓手，提高校院兩級財務的績效管理水平。

（二）做好預算執行“雙監控”

高校對二級學院預算績效執行重點關注學院能否按照績效目標，在規定的時間內完成績效任務。學校通過建立與各二級學院間持續、有效的溝通，對學院資金來源、預算資金執行進度和預算調整等財務活動進行動態的過程監督。一是對績效目標實現程度進行跟蹤反饋，引導學院提高教學和科研質量，鼓勵學院多出成果，同時監督二級學院在辦學過程的成本;對于實施過程中發現的問題及時反饋，對于不能達到預期使用效果的經費，及時進行預算調整。二是對績效目標執行進度進行跟蹤反饋，學校定期對學院的財政專項資金執行進度進行通報，發現問題及時糾正，確保績效目標如期保質保量實現。

（三）健全預算績效考評體系

1.建立二級學院預算績效考評指標體系。高校預算績效考評指標的設計應遵循實用性、普遍性和簡便原則，預算績效考評體系應符合二級學院履行職責的共性和經費收支的特性。一是要重視定量指標，考慮絕對量和相對量，以使考核結果公平、公正，實現有效激勵;二是轉換定性指標，將傳統的定性指標量化，以提高考評結果的橫向可比性;三是突出重點，每個學院長期與短期的發展重點不同，所設計的績效評價體系要能隨著發展的變化而動態的調整，確保重點工作得到合理評價。預算績效評價體系只有既體現統籌兼顧原則，又體現效率優先原則，才能夠真正調動二級學院作為辦學主體的責任感和自主財務管理的能力。（見表1）

2.開展預算績效考評和結果應用。強化二級學院預算主體責任，切實做到“花錢必問效、無效必問責”。通過“學院自評+學校復評”的方式，對預算資金開展績效考評。考評的結果一是作為本年度預算調整的重要依據，對于發現的問題及時改進和優化，反饋結果用于適時調整年度預算，對于不能按時完成進度的資金，由學校收回重新統籌。二是在綜合評估二級學院教學和科研成果等的基礎上，以考評結果作為下一年度預算撥款的依據，績效評估越高，得到的撥款就越多;達不到績效目標，不能取得預期效果的學院核減其預算。

結語

當前，高校如何在快速發展中，克服“集中管理”的弊端，找到學校與學院間集權與分權的平衡點，實現財權的重心下移，進一步強化二級學院的辦學主體地位，激勵二級學院的自我發展，是高校財務管理工作的重點。對二級學院實施預算績效管理，既能適應高校預算管理改革的趨勢，又符合當前高校校院兩級財務管理的發展趨勢，讓二級學院主動融入學校發展大局和高質量發展中，集中財力辦大事，以二級學院預算績效管理的高效開展，促進學校高質量的運行和發展。

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