論“一帶一路”背景下邊檢警務合作模式創(chuàng)新

左恒

摘 要： 在“一帶一路”互聯(lián)互通建設(shè)不斷深入的背景下，云南邊檢部門初步探索構(gòu)建了中、老、泰三國邊檢（移民）部門共同參與的“三國十站”邊檢警務合作框架。這一移民領(lǐng)域警務合作的新模式如能順利推進，將在防范打擊跨境犯罪、推動口岸便利通關(guān)等多方面發(fā)揮積極作用。但目前合作也面臨法律制度缺位、合作效能不高、發(fā)展動力不足等問題。為此，參與合作各方應進一步加強央地協(xié)力，循序漸進地推動合作制度化建設(shè)，最終形成多層防御體系。

關(guān)鍵詞： “一帶一路” 邊防檢查 警務合作 云南邊境

邊境地區(qū)是一個國家區(qū)位因素非常特殊的地區(qū)，其區(qū)位條件往往會隨著相鄰國家之間政治經(jīng)濟關(guān)系的變化而變化。云南省地處西南邊陲，隨著“一帶一路”互聯(lián)互通建設(shè)在云南及周邊國家的深入，人流、物流和資金流在這一區(qū)域的流動更加自由和頻繁，這對口岸通關(guān)便利化建設(shè)提出了更高要求。同時，伴隨著跨國流動人口的劇增，也不乏不法分子利用云南邊境一線點多、線長、面廣，便道、小道眾多的特點從事偷渡、人口販運、毒品走私等違法犯罪活動，邊境地區(qū)跨境犯罪問題的挑戰(zhàn)與日俱增。為有效應對上述挑戰(zhàn)，云南邊檢部門主動適應形勢變化，積極參與和引導周邊區(qū)域的跨境警務合作，并初步探索構(gòu)建起了中、老、泰三國邊檢（移民）部門共同參與的“三國十站”邊檢警務合作框架。

一、“三國十站”邊檢警務合作的構(gòu)建背景

包括中國云南省與老撾、緬甸、泰國、柬埔寨、越南等東南亞國家在內(nèi)的大湄公河次區(qū)域一衣帶水，獨特的地緣關(guān)系使得這一區(qū)域各國在歷史上就有密切的交流與合作。隨著“一帶一路”互聯(lián)互通建設(shè)的深入推進，這一區(qū)域的人員與經(jīng)貿(mào)往來愈發(fā)密切，同時，該區(qū)域面臨的非法出入境、毒品販運、人口販賣、走私、恐怖主義等跨境犯罪流動性、動態(tài)性加劇，形勢更趨復雜。為有效應對上述挑戰(zhàn)，原云南省公安邊防總隊與泰國清盛移民局在執(zhí)行第30次中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法勤務期間進行了座談，雙方就成立一個以中、老、泰三方邊檢（移民）部門為成員單位的打擊跨國犯罪合作機構(gòu)達成了共識。為落實這一共識，中國磨憨邊防檢查站在2015年兩次派出代表團出訪老撾會曬公安檢查站、泰國清孔移民檢查站，泰國清盛移民局隨后亦派出代表團回訪，三方就加強警務合作、構(gòu)建合作機制交換了意見，并最終促成了“三國十站”合作框架的構(gòu)建。

值得關(guān)注的是，“三國十站”合作框架在創(chuàng)立之初并無各方中央主管部門的“頂層設(shè)計”，更多是地方警務機構(gòu)結(jié)合工作實踐發(fā)揮基層首創(chuàng)精神，先行先試的結(jié)果。有鑒于此，本文將從云南“三國十站”合作這一案例入手，嘗試對地方警務機構(gòu)參與國際警務合作實踐的問題進行一定程度的分析探討。

二、“一帶一路”背景下云南邊檢機關(guān)開展邊檢（移民）警務合作的意義

（一）為“一帶一路”建設(shè)在這一區(qū)域的順利推進提供安全保障

在云南及其毗鄰東南亞國家的邊境地區(qū)，伴隨著“一帶一路”背景下人財物頻繁的跨境流動，因毒品販運、偷渡、恐怖主義襲擊、人口販運等跨境犯罪而帶來的非傳統(tǒng)安全威脅突出。要解決上述問題，單靠中國警方單方面的力量顯然是不夠的，惟有加強警務合作與交流，才是解決問題的有效途徑。在各類警務合作中，邊檢（移民）領(lǐng)域警務合作具有不可取代的重要地位。傳統(tǒng)的國際警務合作主要有三種方式：1.以國際刑警組織為依托，在國際刑警組織框架內(nèi)開展國際多邊合作;2.通過締結(jié)中外刑事司法協(xié)助條約和引渡條約，開展國際刑事司法協(xié)助，強化雙邊警務合作;3.通過跨境追緝、聯(lián)合偵查、域外調(diào)查取證、控制下交付等偵查協(xié)作手段開展國際偵查協(xié)作。不管上述哪種合作方式，因牽涉到司法主權(quán)問題，在合作的程序上不免顯得較為繁瑣，而包括出入境邊防檢查機關(guān)在內(nèi)的移民事務管理機構(gòu)在移民管理程序中采取的是具有準刑事司法性質(zhì)的手段和措施，由于可以較為靈活的采用訊問、不準入境、驅(qū)逐出境、拘留審查等強制手段以及各種控制措施，且作為國家主權(quán)的體現(xiàn)，驅(qū)逐出境等措施可以不受國際法的束縛，這就為國際警務執(zhí)法合作搭建了一條便捷的渠道。

（二）促進這一區(qū)域的口岸通關(guān)便利化建設(shè)

口岸是開放的窗口，要推動云南融入“一帶一路”建設(shè)，實現(xiàn)又好又快發(fā)展，就必須加強口岸通關(guān)便利化建設(shè)。在這方面包括邊檢部門在內(nèi)的各口岸部門都采取了一定的措施，也取得了一定的成效，但如果只依靠中國單方面的努力，要推動口岸通關(guān)便利化建設(shè)水平實現(xiàn)較大提升無疑是極為困難的。云南毗鄰的東南亞國家經(jīng)濟發(fā)展水平與中國相比，還存在一定差距，雙邊在共同進行邊境地區(qū)管理時所投入的人力、物力和財力也存在一定的差距，執(zhí)法人員素質(zhì)和執(zhí)法水平也是參差不齊。邊檢警務合作可在一定程度上解決上述問題，通過組織邊檢業(yè)務外警培訓，提供警務裝備物資援助，協(xié)調(diào)雙方口岸共同出臺通關(guān)便利化舉措以及聯(lián)合開展旨在提高邊檢服務效能的友好共建活動等方式，雙方的差距會逐步縮小，最終實現(xiàn)雙方口岸通關(guān)便利化水平的共同提升和互利共贏。

（三）為中國與周邊國家的邊檢區(qū)域警務合作提供參考借鑒

從地理區(qū)位上看，作為“三國十站”邊檢合作發(fā)起地和主要活動區(qū)域的中國、老撾磨憨-磨丁經(jīng)濟合作區(qū)位于中國—中南半島經(jīng)濟走廊的關(guān)鍵節(jié)點。2013年通車的老撾會曬-泰國清孔大橋讓起于云南昆明止于泰國曼谷的昆曼公路全線貫通，設(shè)[HJ1.7mm]想中的泛亞鐵路中線老撾段、泰國段也相繼破土動工，中南半島經(jīng)濟走廊最終可能在中線取得突破，即以中國—老撾—泰國—馬來西亞—新加坡鐵路的建成為標志，形成中南半島經(jīng)濟發(fā)展走廊。從合作模式上看，位于云南中老邊境的磨憨出入境邊防檢查站最初是依托公安邊防三級代表聯(lián)系制度注：在我國政府同領(lǐng)國簽署雙邊邊界制度條約（協(xié)定）基礎(chǔ)上，由兩國“中央邊防主管部門、地方邊防機關(guān)和毗鄰的邊防檢查站或者邊防支隊”三級邊防機構(gòu)之間建立的處理涉及雙方邊境事務的聯(lián)系合作制度。與當面的老撾磨丁公安檢查站開展“點對點”雙邊合作。隨著昆曼公路的全線貫通，云南與鄰近老撾、泰國的邊檢（移民）機構(gòu)合作意愿逐步增強，最終探索建立起了涉及中國、老撾、泰國三方多個邊防（移民）檢查站的合作模式，這一合作模式雖然尚不成熟，但卻是一次由雙邊合作向區(qū)域合作發(fā)展的有益探索。在中國全面推進“一帶一路”建設(shè)的大背景下，諸如磨憨-磨丁這樣的跨境經(jīng)濟合作區(qū)將越來越多。云南邊檢部門在探索類似“三國十站”這樣移民領(lǐng)域警務合作模式過程中所取得的經(jīng)驗，或可為“一帶一路”背景下中國其他沿邊省區(qū)類似邊境口岸的邊檢（移民）警務合作提供參考。

三、“三國十站”邊檢合作的現(xiàn)狀評估

（一）主要進展

2015年7月，中國磨憨邊防檢查站，老撾磨丁公安檢查站、會曬第四友誼大橋公安檢查站和泰國清盛移民局4個單位代表召開聯(lián)席會議，會后，中老雙方代表簽署《聯(lián)合執(zhí)法合作備忘錄》，泰方表示需要將備忘錄內(nèi)容請示中央政府，未予簽署。其后，在2017年4月的座談交流活動中，與會代表充分肯定了“三國四站”執(zhí)法合作在合力打擊跨境犯罪、促進口岸便利通關(guān)方面發(fā)揮的積極作用，希望將“三國四站”合作框架拓寬至“三國十站”（中國磨憨邊防檢查站、景洪港邊防檢查站、西雙版納邊防檢查站，老撾磨丁公安檢查站、瑯勃拉邦機場公安檢查站、會曬第四友誼大橋公安檢查站、孟莫公安檢查站，泰國清盛移民局、烏隆移民局、廊開移民局）。“三國十站”的合作框架由此初步形成。在“三國十站”合作框架探索發(fā)展的過程中，各方不斷探索，并在以下方面取得了一系列的合作成果：

1.開展業(yè)務交流，加強執(zhí)法能力建設(shè)。例如：2015年，磨憨邊防檢查站結(jié)合新查獲的1起持用偽假護照實施偷渡入境案例詳細介紹了相關(guān)電子護照的防偽技術(shù)，分享了前臺查驗偽假證件的方法和技巧，老方、泰方代表也分別介紹了他們在反偷渡工作中的經(jīng)驗和做法。

2.聯(lián)合推出便民措施，積極服務口岸通關(guān)。例如，中國磨憨出入境邊防檢查站與老撾磨丁公安檢查站聯(lián)合開展了“共建友好國門，共創(chuàng)模范邊檢”活動，期間先后為400余名長期在口岸出入境的商戶、農(nóng)民工、跨境學童實行在證件有效期內(nèi)加蓋一對驗訖章的便利服務，并積極為入境就醫(yī)的老撾籍人員開通“跨境求醫(yī)綠色通道”，為傷病員及時救治爭取了寶貴時間。

3.交流情報信息，合力打擊跨境違法犯罪。例如：2016年9月，中方通過“三國四站”合作聯(lián)系渠道向老方通報了一起組織運送偷越國（邊）境案件的案情并向老撾警方尋求幫助。在中老雙方的共同努力下，該起案件的骨干成員在老撾瑯勃拉邦落網(wǎng)，由此成功打掉了一個地跨中國多省市，長期組織人員利用中老邊境便道偷越國（邊）境的違法犯罪鏈條。

（二）瓶頸制約

1.央地協(xié)力不足，法律制度缺位。目前，“三國十站”合作框架的法律基礎(chǔ)仍不完善，而背后反映的深層原因則是中央與地方之間在內(nèi)外關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展實踐中上下協(xié)力的不足。一個直接的表現(xiàn)就是，2015年形成合作共識以來，泰方一直以中央未授權(quán)為由拒絕簽署三方《聯(lián)合執(zhí)法合作備忘錄》，雖然在合作實施層面釋放出了較強的合作意愿，但整體來看合作的制度化努力并無實質(zhì)進展，較為穩(wěn)固的合作機制也遠未形成。從中方角度看，面對泰方這一新的合作互動網(wǎng)絡，由于雙方中央主管部門尚未簽署相應合作協(xié)議，云南的各級邊檢機關(guān)亦無法與泰方建立穩(wěn)固的互動網(wǎng)絡。與此同時，由于缺乏整體的制度設(shè)計和理論指導，基層邊檢機關(guān)對于“三國十站”合作未來的組織形式和推進機制方面亦缺乏清晰的思考和規(guī)劃，這極大地制約了合作機制的形成。

2.合作方式簡單，合作效能不高。從合作方式看，目前“三國十站”各方開展合作的方式仍比較簡單，涉及業(yè)務交流主要是通過召開座談研討會的形式開展，但目前這樣的聯(lián)席會議召開頻次并不高，且常由于各方內(nèi)部原因而推遲。在聯(lián)合打擊跨境人口販運、偷越國（邊）境等違法犯罪方面，各方目前仍采用的是“一案一協(xié)商”的非制度化協(xié)商推進模式，情報信息的交流主要還是依靠電話、派專員臨時會晤等傳統(tǒng)模式，信息交流渠道仍不夠順暢。

3.合作意愿與能力不對稱，發(fā)展動力不足。從合作意愿方面看，對國家主權(quán)和利益的優(yōu)先考慮決定了老方、泰方參與合作意愿的有限性，一個顯著的表現(xiàn)就是泰方始終拒絕簽署《聯(lián)合執(zhí)法合作備忘錄》，而老方由于可以從已有的中老雙邊合作機制中獲得收益，對于構(gòu)建新的互動網(wǎng)絡并未顯現(xiàn)出太大的積極性。從合作能力方面看，由于中、老、泰三國經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，各方能夠投入合作進程中的人力、物力和財力并不均等。雖然在一定的措施和張力推動下，合作的關(guān)系仍能維持，但由于難以形成緊密的“一體化組織”，這一合作框架在未來的發(fā)展中難免顯得動力不足。

（三）理論檢驗

1.多層外交理論的解釋。英國學者白里安·豪京（Brain Hocking）1993年首次提出了“多層外交”的概念。豪京認為，次國家政府作為一國政治體制的一部分，不可能是一個具有完全自主性的國際行為體。其深層原因是全球化的深入發(fā)展逐漸將傳統(tǒng)的國際國內(nèi)政治界線變得模糊不清。任何一個行為者要想實現(xiàn)自己的政策目標，都必須在地方、全國和國際的層面上同時進行“多層博弈”，才能獲得成功。豪京的“多層外交理論”為“三國十站”警務合作提供的一般解釋是：在全球化深入發(fā)展，特別是當前“一帶一路”互聯(lián)互通建設(shè)在邊境地區(qū)深入推進的背景下，警務活動在國內(nèi)與國際之間的界線日漸模糊。最初倡導提出“三國十站”合作構(gòu)想的云南邊防部門與泰國清盛移民部門雖然只是“非完全自主”的地方行為體，但在這種“多層博弈”的結(jié)構(gòu)中，雙方之間的互動卻為整體合作目標的實現(xiàn)提供了可能。

2.“有限參與行為體”的解釋。上海外國語大學的張鵬博士在他2015年出版的專著《中國對外關(guān)系展開中的地方參與研究》中提出了“有限參與行為體”的概念。張鵬認為，對中國對外關(guān)系展開中的地方參與進行研究需要明確地方對外關(guān)系中的“有限參與”屬性。在主權(quán)國家仍是國際關(guān)系行為主體的前提下，需要以中央對地方的有限授權(quán)為原則，將地方作為國家對外關(guān)系的“有限參與行為體”，并通過央地在對外關(guān)系方面的互動，不斷改善內(nèi)外環(huán)境，輔之以地地合作，才能最終達到合作最大化的目標。按照“有限參與行為體”的解釋，在地方警務機構(gòu)參與國際警務合作實踐中，我們需要在不違反有限授權(quán)原則基礎(chǔ)上的靈活性，一方面嚴格遵守涉及國際警務合作的國內(nèi)法和國際法，另一方面也要充分發(fā)揮地方警務機構(gòu)的主觀能動性，在把握國內(nèi)國際兩個大局的基礎(chǔ)上最終形成地方警務機構(gòu)參與國際警務合作實踐的完整思路。

四、深化“三國十站”邊檢警務合作的思路對策

（一）加強央地協(xié)力，爭取合作最大化目標

如上文分析的那樣，雖然在“一帶一路”互聯(lián)互通建設(shè)持續(xù)深入的背景下，警務活動已日漸突破了國界限制，但在參與國際警務合作實踐過程中，地方警務機構(gòu)作為“有限參與行為體”的地位不容改變。在此前提下，要推動警務合作提檔升級就必須加強央地之間的協(xié)力，在地方、全國、國際的“多層博弈”結(jié)構(gòu)中同步發(fā)力。從中央主管部門層面來說，一方面要加強理論研究和指導。另一方面，還應推進合作的制度化建設(shè)。從“三國十站”簽署《聯(lián)合執(zhí)法合作備忘錄》等機制化安排未獲成功的現(xiàn)實可以看出泰國等周邊國家對聯(lián)合執(zhí)法合作可能造成國家主權(quán)部分讓渡的敏感和抗拒。這種敏感和抗拒來源于周邊國家在對外關(guān)系中對國家主權(quán)利益的整體考慮，這種疑慮單靠地方層面的有限互動是難以消除的，需要中央主管部門甚至政府層面發(fā)揮更加積極的主導作用，推動與周邊國家建立更為穩(wěn)固的合作機制。從地方警務機構(gòu)層面來說，在明確有限授權(quán)原則前提下，地方警務機構(gòu)應按照中央主管部門的總體對外政策目標，充分發(fā)揮地緣、人緣優(yōu)勢，結(jié)合周邊國家的區(qū)情和邊情選擇適宜的合作模式，有針對性的拓寬與周邊國家執(zhí)法部門的互動網(wǎng)絡。對于合作中取得的成果和好的經(jīng)驗做法要及時總結(jié)上報中央主管部門，以便為上級研究決策，推動與相關(guān)國家中央主管部門間的談判提供參考，爭取更好的合作制度化安排。

（二）循序漸進，逐步推進制度機制建設(shè)

根據(jù)區(qū)域合作的一般規(guī)律，警務合作也應當分階段、分步驟地展開，第一階段可著力推進開展文體交流活動、業(yè)務培訓建設(shè)，這些方面的合作不存在制度、法律及文化等方面的沖突，也不存在國家主權(quán)的部分讓渡，實踐中更容易操作。第二階段，各方可探索以項目制的形式推動偽假證件、重點人員信息共享平臺等機制建設(shè)。具體的操作上可考慮建立由各方人員共同組成的項目工作小組，進一步完善由直通電話、傳真、即時通訊軟件、定期會晤等多種方式構(gòu)成的常態(tài)化聯(lián)絡協(xié)調(diào)機制，暢通情報信息交流渠道。第三階段，各方應及時總結(jié)合作的經(jīng)驗做法，加強向各自中央主管部門的報告，推動簽署移民領(lǐng)域區(qū)域警務合作的整體制度性框架協(xié)議，形成保障合作程序化推進的穩(wěn)固合作機制，減小合作的交易成本。推動簽署合作協(xié)議的過程也并非一蹴而就，可以在地方警務機構(gòu)先行先試的基礎(chǔ)上，確定一些在合作實踐中各方較為關(guān)切，已經(jīng)形成相對完善機制的領(lǐng)域優(yōu)先實現(xiàn)規(guī)范化，進而由局部到整體、由地方到中央逐步推進整體框架協(xié)議的簽署。

（三）整合管控資源，構(gòu)建多層防御體系

層次防御理念最早來源于計算機信息網(wǎng)絡安全系統(tǒng)的分層次拓撲結(jié)構(gòu)，隨后人們逐步將其引入了航空安全、邊防管理等領(lǐng)域。在出入境管理的應用中，層次防御體系可以視為一個綜合性的戰(zhàn)略，它通過一系列相互依賴、補強裁冗的組織與協(xié)調(diào)，建立起一個不同層面共同構(gòu)成的連續(xù)式架構(gòu)，并通過對出入境對象（包括人員和貨物）由出發(fā)國（或地區(qū)）前往進入目的國（或地區(qū)）整個過程的審視，增加發(fā)現(xiàn)和阻截安全威脅的概率，從而達到減輕物理邊界線安全負擔的目的。從歐美等西方發(fā)達國家的實踐看，邊境管控的一大發(fā)展趨勢就是將管控的時間往前，空間往外推移，從而達到“御敵于國門之外”、“預警于風險潛伏之時”的目標。“三國十站”邊檢（移民）警務合作的未來發(fā)展也可借鑒這些前沿的經(jīng)驗和理念，以建立多層防御體系為目標，積極整合各方邊境管控資源，最大限度地支持彼此拓展“防御縱深”，形成覆蓋整個地區(qū)的防御網(wǎng)絡。具體實踐上，或可結(jié)合云南面向南亞、東南亞的輻射中心建設(shè)，繼續(xù)以開放包容的姿態(tài)邀朋聚友，吸引緬甸、越南、柬埔寨等更多南亞、東南亞國家移民管理部門加入合作框架，將“三國十站”合作逐步升級擴大為面向南亞、東南亞的移民管理區(qū)域警務合作論壇。結(jié)合不同時期各方關(guān)切的不同由主辦方動態(tài)調(diào)整每年的論壇主題，就完善預篩查數(shù)據(jù)系統(tǒng)、推動前置性檢查以及執(zhí)法能力建設(shè)、情報共享、聯(lián)合行動等具體合作細節(jié)進行深入交流研討，在達成合作共識的基礎(chǔ)下再成立相應的合作小組，以項目制的形式逐項推動落實，并最終形成服務于參與合作各國共同利益的多層次、無縫隙口岸邊境聯(lián)合防御網(wǎng)絡。

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