利用城市閑置社會資源發展護理院的研究

劉月田 蘇劍 范斌

摘 要： 護理院是為患者提供長期醫療護理、康復促進、臨終關懷等服務的醫療機構。目前我國老齡化形勢嚴峻，養老床位供需缺口巨大，政府著力推進醫養結合養老服務體系建設，對養老機構扶持力度有望繼續提升，這些為護理院建設大面積開展提供了契機。與此同時，上海、江蘇、浙江、廣東等發達地區護理院成功發展的實踐為護理院規范建設快速發展積累了寶貴的經驗。

關鍵詞： 護理院 養老 社會閑置資源

2016以來，有關部門多次發文，明確指出要充分挖掘閑置社會資源，引導社會力量參與，有效增加供給總量，推動養老服務業發展提質升級，滿足社會日益增長的養老服務需求。意見要求深入推進醫養結合發展，更好滿足老年人健康養老服務需求，進一步完善居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系。由此引出了利用社會閑置資源發展醫養結合養老服務的社會新熱點和養老產業新焦點。本文旨在研究利用社會閑置資源發展醫養結合養老機構——護理院的必要性和可行性，以滿足當前政府及市場對養老產業發展的思考和關切。

一、相關概念及其護理院的建設要求

（一）養老服務

養老產業主要是指以60歲以上老人為服務對象，圍繞其吃住行醫娛等需求而延伸的以服務為核心的產業體系，其核心是養老服務。養老服務是為老年人提供生活照顧和護理，滿足老年人生活和精神需求的特殊服務，其中帶有醫療康復屬性的剛性服務是狹義上的養老服務或稱為專業化養老服務，其他服務老人的彈性需求的服務為廣義的養老服務或一般養老服務。

（二）養老機構

養老機構，指為老年人提供集中居住和照料服務的機構，是養老服務的提供主體和主要提供機構，主要分為敬老院、養老院、老年公寓和護理院四大類。其中養老公寓、養老院以活力老人、自理老人為主，提供的養老服務多以彈性養老服務為主，生活消費性需求旺盛，是一般意義上銀發經濟的消費主體，對專業化的醫療、介乎和康復需求一般，家庭養老或社區養老也能夠滿足其養老服務需求。敬老院和護理院以處于介助期、介護期和臨終關懷期的老人為主要服務對象或服務對象，提供日常照護、醫療、護理和康復等醫療專業化服務，提供剛需養老服務，居家養老、社區養老難以替代其功能，是當前剛需養老的主要承載主體。

從產業化發展實踐來看，當前發展相對成熟的是養老公寓和護理院。其中養老公寓以為老年人提供彈性養老服務為主，行業門檻較低，與房地產的廣泛結合使其市場供給相對充裕，又受社區養老和居家養老的替代性影響，養老公寓的市場競爭相對激烈。護理院作為醫療機構，具有較高的準入門檻，提供典型養老剛需服務，市場需求強烈但市場供給不足。

（三）護理院創辦與建設要求

根據國家衛生健康委員會《護理院基本標準（2011版）》，護理院是為患者提供長期醫療護理、康復促進、臨終關懷等服務的醫療機構，主要針對長期臥床患者、晚期姑息治療患者、慢性病患者、生活不能自理的老年人以及其他需要長期護理服務的患者，是醫療服務體系的重要組成部分，主管單位是國家衛生健康委員會。

住房和城鄉建設部和國家發展改革委于2011年3月1日頒布施行了《老年養護院建設標準（建標144-2010）》，該標準適用于老年養護院的新建、改建和擴建工程。本建設標準所指老年養護院是指為失能老年人提供生活照料、健康護理、康復娛樂、社會工作等服務的專業照料機構。老年護理院、老年公寓、農村敬老院、社會福利院、光榮院、榮譽軍人康復醫院等機構相關設施建設可參照本建設標準相關規定執行。由于護理院建設、改造和擴建工程沒有其他國家相關標準，故沉淀資產養老利用的建設改造等可行性研究主要基于該標準。

二、當前開展護理院建設的有利因素

（一）老齡化形勢嚴峻

華經產業研究院基于國家統計局數據研究認為，根據聯合國將65歲及以上老年人口占比超過7%或60歲及以上人口占比超過10%作為進入老齡化社會的標準，中國自2000年開始進入老齡化社會。2018年，我國60歲及以上老年人口規模為2.49億人，占總人口比重達到17.9%;2019年我國60歲及以上人口2.54億人，占總人口的18.1%，65歲及以上人口1.76億人，占總人口的12.6%。從目前的趨勢來看，未來中國老齡化速度會以較高比率上升，“十四五”期間中國或進入中度老齡化社會，2030年之后65歲及以上人口占總人口的比重或超過20%，屆時中國將進入重度老齡化社會。

（二）養老床位供需缺口巨大

2007年1月24日，上海市率先在《上海民政事業發展“十一五”規劃》中提出“9073”的養老格局，即：90%的老人在社會服務協助下通過家庭照顧養老，7%的老人通過購買社區照顧服務養老，3%的老人入住養老服務機構集中養老。這一比例安排此后陸續被其他省份模仿，成為全國范圍內養老產業發展的基本格局。2018年我國65歲以上人口規模達到了1.7億，按照“9073”的養老結構測算，需要社區養老床位1，166萬，機構養老床位500萬，但是目前我國機構養老床位僅393萬，社區養老床位354萬，供需之間仍有巨大缺口，累計需要養老床位約920萬張中信證券“十三五”系列報告之養老產業：亟待解決的養老短板，千萬床位缺口2019.03.28。

（三）政府著力推進醫養結合養老服務體系建設

2019年10月23日國家衛生健康委、民政部等12部門聯合印發《關于深入推進醫養結合發展的若干意見（國衛老齡發〔2019〕60號）》，明確在2016年3月16日《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中提出的“建立以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的多層次養老服務體系”的基礎上，完善為“進一步完善居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系”。醫養結合護理院的養老模式，集醫療、康復、養生、養老等為一體，把老年人健康醫療服務放在首要位置，將養老機構和醫院的功能相結合，把生活照料和康復關懷融為一體，成為最貼近市場需求的新型養老服務模式，是當前養老市場的突出短板。

（四）對養老機構扶持力度有望繼續提升

我國政府對養老機構的扶持較為多元且因地制宜，且支持力度正逐步加大，主要包括補貼、稅費優惠等。補貼方面，各級政府通過對籌建與運營進行補貼，而稅費優惠則種類多樣，比如房產稅、城鎮土地使用稅優惠，企業所得稅優惠，水、電、燃氣按照居民生活類價格標準收費等。通過直接補貼、水電費優惠等政府扶持，提升了行業利潤空間，改善了行業投資回報，使養老業從社會公共基礎服務事業屬性轉化，具備了產業化發展的基本利潤空間和基本商業模式，為養老的高質量產業化發展夯實了基礎。

（五）公建民營新模式有效吸引社會資源

結合《關于支持整合改造閑置社會資源發展養老服務的通知（民發〔2016〕179號）》，2017年的國務院《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》又為閑置社會資源改造后的運營鋪平了道路，各地政府通過兩項政策的結合落地，極大地激勵了社會資源投入養老產業，為優質養老運營企業加速擴張提供了有力支撐。同時通過公建民營顯著降低了養老產業的投資門檻，提高了養老運營企業的利潤水平，為社會企業開展市場化運作發展養老產業夯實了基礎。

三、閑置社會資源發展護理院的邏輯及其實踐

（一）利用閑置社會資源發展護理院的邏輯

1.適宜改造的社會閑置資源。結合護理院開設的國家相關指導要求和閑置社會資源適老化改造的實際，一般來看適合護理院改造的建筑要求有充裕的建筑面積以滿足護理院的規模化住宿和醫療功能用房;有連續的居住空間以便于醫護人員及時巡查管理眾多住院老者;有較好的采光通風條件以滿足住院老者的生活需求;有便捷充裕的電梯等配套設施以滿足護理院的醫療看護需求等。從護理院市場實際運營來看，良好的交通、充裕的院落空間和便捷的醫療周邊配套等能夠有效提升護理院的綜合質量和收費水平，但并非護理院開設的必要條件和前置條件。滿足以上改造要求的主要閑置社會資源類型包括限制寫字樓、賓館、辦公樓等大體量單體建筑和閑置學校、醫院、老廠區等大型院落式建筑群。

2.閑置社會資源發展護理院的邏輯分析。閑置社會資源，必定是受合規性、區位、交通、空間結構、周邊環境配套等一定因素的制約難以轉做它用或效益不佳，因此閑置社會資源在開發利用上，傾向于考慮具有一定獨立性、包容性強、需求長期穩定的業態，特別是一些市場剛需、缺口較大的具有較好自給自足能力的封閉性業態。護理院是養老產業鏈中的剛需業態，具有市場缺口大、持續需求穩定、自給自足能力強，交通區位包容性強、空間結構要求與住宅空間相近等特性，與大多數社會閑置資源的現狀相契合，因此在邏輯上具有開發利用的可行性。

3.閑置社會資源存量充裕。隨著中國社會經濟的多年持續穩定發展，改革開放前后建設的大量建筑已經老化、閑置，不適合當前社會經濟發展的使用需求，形成了大量閑置資源;隨著全國城鎮化建設的持續深入，越來越多的城鎮人口讓城市新區建設持續多年高增長，城區功能區的聚合調整，讓許多企事業單位和廠區搬遷后的老辦公樓、老廠房等成為了沉淀資源;許多經營不善、發展潛力不大的賓館、寫字樓等商業建筑，因為經營利潤有限，也近乎成為了閑置資源;隨著城市規劃建設體系的持續規范化發展，歷史遺留形成的部分建筑手續不全、合規性瑕疵的問題導致難以去化使用，形成的閑置社會資源等，多種原因疊加使幾乎每一個城市都形成了一批閑置社會資源，這也是這些年各地利用閑置資源加速發展養老產業取得一定成果的客觀基礎。

4.剛性需求包容性強。護理院作為專業化醫療機構，利用其自身技術設備提供長期醫療護理、康復促進、臨終關懷等專業化服務，是失能半失能老人養老的唯一選擇或為數不多的選擇，同時護理院的消費主體普遍都是失能半失能老人，多數已經不具備生活自理能力，不再對護理院環境、室外空間、娛樂空間、休閑配套等有過高要求，對護理院選址包容性較強。護理院在選址考慮上，首要條件是使用成本和充裕的使用空間，其他要素要求較低，對閑置社會資源的再利用包容性強，遠超其他產業業態，這也是閑置社會資源進行護理院改造的根本動力和基礎邏輯。

5.護理院產業化相對成熟。根據和君健康養老研究中心《中國養老健康全產業鏈發展報告（2018）》顯示，護理院行業受到的國家補貼扶持逐漸增加、整體投資要求較低，對于人員、設備、技術要求更低，可承接資源較多，已經具備回收周期短，收益穩定的產業發展優勢，是社會資本切入康復養老體系的絕佳入口。當前國內雙箭股份（002381）等上市公司持續擴大布局醫養結合的護理院產業，浙江綠康、上海佰仁堂、蘇州福星等護理院行業龍頭也在積極尋求上市，這些企業的發展實踐充分證明了當前護理院產業化發展的模式已經成熟，產業化發展的進程在不斷加速。

（二）閑置社會資源發展護理院的市場實踐

護理院行業普遍采用輕資產方式運營，其使用限制社會資源一般均為租賃方式，閑置社會資源往往因其價格優勢而成為護理院的首選。

1.閑置寫字樓的護理院改造。望年薈，位于上海市普陀區中山北路鎮坪路，是稀缺型的市區型養老機構。望年薈總建筑面積1.7萬㎡，140個房間，296張床位，面向半護理、全護理及輕中度失智長者。上海申養·望年薈項目是上海申養投資管理股份有限公司2017年開放運營的醫養結合護理院項目，每個月的基本費用四千元起，加床位、護理費、餐費等，約為五六千元，醫保與普陀區長期護理險可同時使用，雙重養老支付體系，最大限度地降低長住者經濟負擔。

2.閑置賓館的護理院改造。蘇州姑蘇區勞動路福元護理院是蘇州福星醫療養老產業集團正在改建的高端護理院，目前已進入臨時改變建筑使用功能用作養老服務的審核階段，計劃2020年開業，賓館建筑面積約4100平方米，年租金150萬，預計可改建150張床位。蘇州福元護理院是蘇州福星依托醫養結合護理院專業運營能力，打造的護理院升級版項目。

3.閑置廠區的護理院改造。上海市靜安區恒裕曹家渡老年福利院是靜安區首個養老綜合體項目，也是上海市公建民營的標桿項目之一，由上海市靜安區民政局開辦，由華康健康產業股份有限公司與日本元氣集團合作成立恒裕養老服務（上海）有限公司運營，總建筑面積近1.7萬平方米，共設床位499張。2016年底福利院開始運營，作為以保基本為主的養老機構，恒裕曹家渡老年福利院以滿足老年人群中高齡、獨居、失能、失智長者對專業養老護理服務的需求為主，并優先保障統一需求評估達到四級以上長者的入住需求。

利用城市閑置社會資源發展醫養結合的護理院，是當前養老市場的迫切需求，也是當前政策導向的階段風口。經過近年來公建民營、長護險等利好政策的區域落地，護理院產業化發展的基礎逐步夯實，為社會資源進入醫養結合養老產業提供了重要支撐。地方政府應該充分借鑒上海、江蘇、浙江、廣東等發達地區的護理院發展實踐經營，重新審視評估城市閑置社會資源，積極探索依托城市閑置資源利用社會資本發展醫養結合護理院的特色道路，讓地方醫養結合養老產業實現高質量跨越式發展，以滿足人民群眾對老年美好生活的向往。

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